Mestrado Europa

O Tratado de Lisboa

2007-12-14T16:51:00.000Z

O Tratado de Lisboa assinado ontem pelos chefes de Estado e de governo da União Europeia (UE), e que põe fim a um processo longo e conturbado de revisão dos Tratados actualmente em vigor, recupera o essencial do Tratado Constitucional rejeitado pelos franceses e holandeses em 2005. Se é verdade que o carácter constitucional foi posto de parte, tendo sido retirada toda a terminologia dita mais “federalista”, para assegurar aos Estados mais cépticos que não se está perante a criação de um super-Estado europeu, as principais reformas institucionais foram preservadas. O novo texto não revogará todos os Tratados em vigor, substituindo-os por um só, mas introduzirá alterações no “Tratado da União Europeia”, que conservará a actual denominação, e no “Tratado que institui a Comunidade Europeia”, que passa a ser designado “Tratado sobre o Funcionamento da União”.
Isto foi possível porque a UE é dotada de personalidade jurídica, acabando-se, desta forma, com a dualidade UE/Comunidade Europeia e clarificando o sistema da União para o cidadão. Contudo, o facto de continuarem a existir três Tratados (o “Tratado que institui a Euratom” continua a vigorar), em vez de um, não contribui nem para a simplificação dos Tratados nem para a aproximação do cidadão à UE, que continua a ver este texto como dificilmente compreensível e pouco que ver com o quotidiano da sua vida. O que nos remete para outra questão que é a do desinteresse dos cidadãos aliada à falta de informação e debate sobre a UE e a consequente incapacidade de acompanhar os avanços do processo de integração europeia. De facto, a maior parte dos cidadãos sabe que é um momento importante, o da assinatura do Tratado, mas não sabe porquê.
A complexidade do texto encontra ainda justificação nas reivindicações de certos Estados-membros e está patente na introdução de várias declarações, protocolos e cláusulas de isenção, derrogatórias do acordado para todos os Estados-membros. De facto, a negociação dos Tratados é sempre um exercício complexo de gestão de interesses e procura de compromissos entre os Estados-membros e de cedências, concessões ou derrogações a alguns Estados-membros, bem como do adiamento de certas questões mais polémicas. Quanto a este último ponto o Tratado não é excepção, já que o novo sistema de definição da maioria qualificada entrará em vigor apenas a partir de 1 de Novembro de 2014 e a redução da composição da Comissão para dois terços do número total de Estados-membros é adiada para o dia 1 de Novembro de 2014.
Se a concessão de derrogações não é surpresa, a multiplicação de cláusulas de isenção que dão direito a certos Estados de se excluírem de certas políticas comuns coloca a questão de saber como gerir a “diferenciação” entre os Estados-membros numa UE a 30 sem pôr em causa o projecto de integração política. Ora o Tratado de Lisboa cria mais oportunidades para uma integração diferenciada e para uma Europa a várias velocidades, pois, para além das cooperações reforçadas, introduz a cooperação estruturada permanente no âmbito da defesa e a cláusula de saída para Estados-membros que não pretendem ou não estão em condições de assumir uma integração mais forte – isto só para mencionar dois exemplos.
Muito se tem dito sobre os avanços ou as mais-valias deste Tratado, e que este Tratado vai fazer a UE sair do impasse institucional, mas pouco sobre o problema da aplicação efectiva das suas inovações, nomeadamente sobre o impacto da criação do cargo de Presidente do Conselho Europeu e a sua articulação com o Presidente da Comissão Europeia e o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e respectivas repercussões para a eficácia da liderança europeia; o novo papel dos parlamentos nacionais; a cooperação reforçada em matéria de política externa e de defesa; a eleição do Presidente da Comissão pelo PE, etc. Este Tratado, à semelhança dos anteriores, não é perfeito, traduz o tal “compromisso possível” entre todos, e novas revisões seguir-se-ão. Abre-se agora a fase da ratificação para a respectiva entrada em vigor. A escolha deste processo é da competência dos diferentes Estados-membros, em conformidade com as respectivas normas constitucionais, podendo ser através de aprovação parlamentar e/ou por referendo. Até ao momento, e por imperativos de ordem constitucional, a Irlanda é o único Estado-membro que realizará referendo ao Tratado.

Andreia Mendes Soares
ISCSP, 14 de Dezembro de 2007

A Cimeira UE-África

2007-12-14T16:49:00.000Z

As relações entre a União Europeia e África são já antigas. Por razões históricas e de proximidade geográfica, os países africanos da bacia do Mediterrâneo e os países africanos que fazem parte dos países ACP mereceram desde cedo uma atenção especial por parte da UE. Há sete anos, no ano 2000, também sob presidência portuguesa, realizou-se no Cairo a primeira Cimeira UE-África, dando início a um novo diálogo com África, com vista a criar uma parceria estratégica com todo o continente. O objectivo era também o de elevar as relações entre a UE e a África ao mesmo nível das existentes com a América Latina e a Ásia.
Tendo em conta que o contexto internacional mudou consideravelmente desde o ano 2000, com o agudizar de questões como a insegurança e a instabilidade política, a violação dos direitos humanos, as alterações climáticas e a migração, a pobreza e as pandemias, com a criação, em 2002, da União Africana, que substituiu a Organização para a Unidade Africana, e que agora é o principal interlocutor do lado africano – dela fazem parte todos os Estados africanos à excepção de Marrocos –, bem como o próprio alargamento da UE, é claramente necessário reafirmar e reforçar a parceria com África. Mas se o mundo mudou a África subsariana continua a ser a região mais pobre do mundo e muitos países africanos continuam atrasados em relação à prossecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM). Meio século de ajuda ao desenvolvimento – a UE é o maior doador mundial de África – não teve pois a devida eficácia, em grande parte devido à falta de coerência entre a política de desenvolvimento e outras políticas da UE.
Impõe-se, desta forma, por parte da UE, uma nova combinação de políticas, uma abordagem mais abrangente do que no passado, que vá para além da tradicional ajuda ao desenvolvimento, apostando noutros domínios políticos que podem impulsionar o desenvolvimento africano e promover a estabilidade necessária. A estratégia de relacionamento com África tem de assentar, de facto, numa dupla abordagem. África é um continente com realidades geopolíticas, económicas, sociais e ambientais muito diferentes pelo que se impõe que a UE tenha em conta essas desigualdades. Por outro lado, a UE deve desenvolver mecanismos de forma coerente para lidar com África como uma só realidade. Isto porque a UE tem relações com África no âmbito da Parceria Euro-mediterrânica (com os países do norte de África), da Política Europeia de Vizinhança, dos Acordos de Cotonou (com os 48 países da África subsariana) e do Acordo de Comércio, Desenvolvimento e Cooperação com a África do Sul.
A segunda Cimeira UE-África, a realizar em Lisboa nos dias 8 e 9 de Dezembro insere-se, pois, na estratégia da UE de criação de “parcerias estratégicas globais” para fazer face aos desafios da globalização, proporcionando os instrumentos necessários para um trabalho conjunto sobre as grandes questões globais. É a resposta da UE para ajudar África na via de um desenvolvimento sustentável e atingir os ODM até 2015. Contudo, a tarefa não será fácil. O Relatório de Desenvolvimento Humano 2007-2008 do PNUD, publicado há dias, alerta que o aquecimento global poderá fazer retroceder o desenvolvimento e colocar em sério risco a realização dos ODM. África, devido ao seu subdesenvolvimento e à sua pobreza, é o continente que mais sofrerá com as alterações climáticas ainda que seja o que menos contribui para o aquecimento global. Daí que o Arcebispo Emérito da Cidade do Cabo Desmond Tutu, no citado Relatório, se refira ao “Apartheid da adaptação” para explicar a divisão do mundo entre os países que estão a desenvolver a capacidade de adaptação às alterações climáticas e aqueles que, por terem menos recursos, não estão.
Ainda quanto à estratégia de relacionamento com África é essencial que a promoção dos valores da democracia e dos direitos humanos seja a base fundamental do diálogo e da parceria UE-África, tal como o é nas relações que a União tem com países terceiros. Neste sentido, questões como a crise humanitária no Darfur e as graves violações dos direitos humanos no Zimbabué não deveriam passar à margem da cimeira. Que esta cimeira seja mais uma oportunidade para mobilizar a sociedade civil e alertar a opinião pública mundial para estas questões tão caras à humanidade para que, apesar de ocorrerem geograficamente longe, ninguém diga “que não sabia”.

Andreia Mendes Soares
ISCSP, 7 de Dezembro de 2007

A CIMEIRA UE-RÚSSIA

2007-11-03T22:33:00.000Z

A Cimeira UE-Rússia do dia 26 de Outubro de 2007 constitui nova oportunidade para desenvolver uma relação de parceria estratégica global entre a UE e a Rússia. Esta parceria foi iniciada em 1997 através da celebração do Acordo de Parceria e Cooperação (APC), que rege as relações entre ambos por um período inicial de dez anos e cuja vigência termina no final de 2007 – refira-se, contudo, que se não for possível chegar a um consenso o acordo actual é renovado automaticamente por um ano. Há, pois, a necessidade de estabelecer um novo acordo-quadro que reflicta a vontade política, os interesses e os valores de ambos os parceiros relativamente a uma série de áreas como a segurança, a energia, as alterações climáticas, a política de vistos, a investigação ou a educação.
A Cimeira oferece uma oportunidade de promover uma discussão acerca das relações bilaterais entre a UE e a Rússia ao mais alto nível, não esquecendo que são dois actores incontornáveis das relações internacionais e que, apesar de nem sempre haver entendimento, ambos precisam um do outro. Isto é, as interdependências recíprocas são muito mais importantes do que aquilo que divide a UE e a Rússia: a UE é o maior mercado exportador da Rússia e esta é o terceiro parceiro comercial da UE, a seguir aos EUA e a China; a Rússia é o país principal fornecedor de energia à UE. O que está em causa nesta Cimeira é, portanto, a redefinição das relações com um país que a UE vê como um parceiro estratégico e um vizinho (“gigante”).
As relações que a UE tem com os seus vizinhos e outros povos fora da Europa estão fundadas em valores como a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos, as liberdades fundamentais. Daí a UE ter-se tornado um continente de esperança para aqueles que estão fora das suas fronteiras. Ora estes valores não podem ser objecto de concessões no diálogo e na parceria com a Rússia. Esta Cimeira e o aprofundamento da parceria e do diálogo com a Rússia representam, pois, para a UE a oportunidade de prosseguir o incentivo às transformações na Rússia, ajudando-a a adoptar os valores europeus e mostrando as suas preocupações sempre que estejam em causa os direitos humanos, nomeadamente da liberdade de expressão ou do tratamento das minorias.
Não basta apenas defender os princípios democráticos, os valores europeus, há que negociar e assinar acordos que consagrem esses princípios e esses valores e estabeleçam “pontes” entre os Estados. A UE pode e deve ser um “aliado construtivo” na reforma da Rússia. Aliás, a UE tem sido um actor regional “catalisador” da “mudança interna” dos países vizinhos. Adoptando uma política da condicionalidade assente no respeito pela democracia e pelos direitos humanos e privilegiando o diálogo e a cooperação como instrumentos preferenciais de relacionamento com os Estados, a UE tem procurado ser um “actor que convence” em detrimento do “actor que impõe”.
Uma das lições fundamentais da história da Europa é que esta (e no caso a UE) não pode aspirar à estabilidade e à prosperidade a longo prazo sem a Rússia. E, em última análise, tão pouco pode responder aos grandes desafios mundiais se não houver uma cooperação estreita entre ambos. Não havendo uma alternativa realista a esta via de cooperação e de parceria, é fulcral manter com a Rússia um constante e construtivo diálogo, um diálogo que nem sempre é fácil quando estão em causa vizinhos da Rússia que agora são Estados-membros da UE. Daí a importância da UE estar unida, de falar a uma só voz nas relações que tem com os seus parceiros internacionais. Isto porque um problema que afecte as relações com um Estado-membro da UE afecta a UE no seu conjunto (recordem-se as crises Estónia-Rússia e Polónia-Rússia). A Cimeira será ocasião para melhorar as relações com a Rússia, mas também para aprofundar ainda mais a integração no seio da própria UE.

Andreia Mendes Soares
ISCSP, 26 de Outubro de 2007

O TRATADO REFORMADOR DA UNIÃO EUROPEIA

2007-10-23T15:36:00.000+01:00

No Conselho Europeu informal de 18 e 19 de Outubro os chefes de Estado e de governo chegaram a um consenso político final e aprovaram o texto que altera os Tratados Constitutivos das CE’s/UE, pondo fim a um processo longo e conturbado de revisão dos Tratados em vigor. Recorde-se que o novo texto aprovado resulta de quatro anos de negociação, se tivermos em conta a anterior Conferência Intergovernamental (CIG), que aprovou o Tratado Constitucional em Junho de 2004, e que foi rejeitado em 2005 por referendo na França e na Holanda no contexto do seu processo de ratificação. Dois anos depois, após um período de reflexão, o Conselho Europeu de Junho de 2007 acordou convocar uma nova CIG para elaborar um “Tratado Reformador” destinado a alterar os actuais Tratados, a fim de reforçar a eficácia e a legitimidade democrática da União alargada, bem como a coerência da sua acção externa.
Qualquer CIG – o mecanismo formal de revisão dos Tratados Constitutivos das CE’s e da UE – é sempre um exercício negocial complexo de gestão de interesses e procura de compromissos entre os Estados-membros e, consequentemente, de cedências, concessões ou derrogações aos Estados-membros. Daí muitas vezes o compromisso alcançado ser ambíguo, em detrimento da clareza do texto e da eficácia dos processos de decisão, e nem sempre ser possível o acordo, particularmente no que se refere a questões mais sensíveis do ponto de vista da soberania dos Estados (por exemplo, quando a negociação versa sobre alterações da estrutura institucional e jurídica, implicando novos equilíbrios de poder, ou sobre a atribuição de novas competências às CE’s/UE). Sempre que não existe acordo unânime entre todos os Estados-membros protela-se a resolução dos problemas convocando-se uma nova CIG para tratar dos “leftovers” ou concedem-se regimes especiais e derrogatórios para os Estados-membros com reservas.
Tal como em CIG’s anteriores também esta CIG não fugiu à regra. Foram acomodadas as exigências de alguns Estados-membros, tendo-lhes sido conferido o direito a excluir-se da aplicação de certas partes do documento, e as questões institucionais foram de difícil negociação, porque dizem respeito à lógica do poder e da influência, à representação e capacidade de intervenção dos Estados-membros na UE. Por outro lado, embora o “Tratado Reformador” recupere o essencial do Tratado Constitucional, o carácter constitucional foi posto de parte. De facto, o novo texto não revogará todos os Tratados em vigor, substituindo-os por um texto único denominado “Constituição”, e toda a terminologia dita mais “federalista” é abandonada: termos como “Constituição”, “Ministro dos Negócios Estrangeiros da União”, “lei” e “lei-quadro” desaparecem, bem como qualquer alusão aos símbolos da UE, como a bandeira, o hino ou o lema.
O novo texto traduz, portanto, o “compromisso possível” ou o equilíbrio das diferentes perspectivas de evolução da UE, um equilíbrio das ambições em que todos se conseguem rever. Confirma também a “Europa da geometria variável” ou o reconhecimento da existência de diferenças entre os Estados-membros que desejam levar a integração mais longe e outros Estados-membros que não pretendem ou não estão em condições de assumir uma integração mais forte. Mas uma coisa é certa: a integração europeia não pode parar. Daí que o mecanismo de constituição de cooperações reforçadas seja cada vez mais apontado como a solução para acomodar perspectivas nem sempre coincidentes dos vários Estados-membros sobre o aprofundamento do processo de integração económica e política.
O “Tratado Reformador” não criará um super-Estado europeu e também não será a última revisão dos Tratados. Outras revisões seguir-se-ão, pois este Tratado resolve alguns dos problemas, mas não resolve as questões essenciais da integração europeia. Refira-se ainda que qualquer novo Tratado para entrar em vigor exige a ratificação dos 27 Estados-membros, em conformidade com as regras constitucionais vigentes em cada país, colocando na ordem do dia, novamente, a questão do referendo. A assinatura do novo Tratado será em Lisboa no dia 13 de Dezembro de 2007. Espera-se que o processo de ratificação não seja conturbado a fim de estar concluído antes das eleições para o Parlamento Europeu, em Junho de 2009.

Andreia Mendes Soares
ISCSP, 20 de Outubro de 2007

QUESTÕES PARA EXAME – 2º semestre 2006/2007

2007-06-04T18:34:00.000+01:00

1. “É preciso nunca perder um instante lamentando o que não existiu, mas ao contrário, esforçar-se para aproveitar as circunstâncias inesperadas que a necessidade coloca em nosso caminho” (Jean Monnet, Memórias).

Partindo das palavras de Monnet descreva o ambiente do período do pós-guerra e as consequências do discurso de Marshall no processo de construção europeia, relacionando-o com a guerra fria.

2. “A Europa é (...) uma ideia política, uma tentativa sem precedente, um grande desígnio de audácia e dificuldades extraordinárias: unir pacificamente povos outrora inimigos, onde o passado é mais rico em conflitos que em cooperação” (Robert Toulemon, La Construction Européenne).

Comente, problematizando e relacionando os temas que entenda destacar. Explique nomeadamente porque é que ainda hoje o projecto comunitário europeu é actual.

3. A Europa europeia de Charles De Gaulle foi mestra na orientação das dúvidas e dos cepticismos britânicos relativamente ao projecto comunitário europeu, ao mesmo tempo que, por duas vezes, impediu a participação do Reino Unido da Grã-Bretanha nesse projecto. Analise as razões de De Gaulle e a postura britânica face às mesmas, elaborando um comentário ao papel que o Reino Unido tem vindo a desempenhar na (in)evolução desse projecto.

4. Qual o significado do Tratado de Maastricht na evolução do projecto comunitário europeu? Explique as razões que levaram à consagração da chamada dualidade de sistemas e métodos. Caracterize-a nos seus traços essenciais.

5. No caso do projecto comunitário europeu, segundo João Mota de Campos, não há somente “uma autolimitação da soberania nacional, mas mais do que isso, a transferência do exercício de poderes soberanos do Estado”.

Concorda com esta afirmação? Justifique a sua resposta, definindo a sua opinião sobre a natureza político-jurídica da UE e explicitando as suas características fundamentais.

6. “A transferência de poderes para a União Europeia tem-se traduzido, na prática, numa «governamentalização» de competências”. Concorda com esta afirmação? Justifique o seu ponto de vista, analisando o papel dos parlamentos nacionais na União Europeia.

7. Afirma Adriano Moreira que “qualquer nova estrutura é definida pela necessidade de definir a sua própria fronteira”.
Posicione-se sobre a questão dos limites ou fronteiras da União Europeia. Que critérios poderão justificar a rejeição da adesão de países limítrofes da União Europeia? Ou então com base em que argumentos defende a entrada de qualquer Estado na UE? Quais as repercussões institucionais numa UE a 35? Tenha presente o binómio alargamento versus aprofundamento.

8. Suponha que faz parte da equipa que integra o Gabinete do primeiro-ministro português e que o primeiro-ministro lhe solicita a elaboração de um relatório sobre os principais desafios que a UE enfrenta no século XXI, bem como sobre as perspectivas de evolução do processo de integração europeia, designadamente sobre o modelo político da UE, numa perspectiva de longo prazo.

9. Partindo da análise do relacionamento França/Alemanha desde 1871 avalie a importância das relações em eixo franco-alemãs para a criação, condução e consolidação da integração europeia e prospective a acção do recém estruturado eixo Angela Merkel e Nikolas Sarkozy nesse processo.

10. No seu entender quais foram os contributos da Europa Central e de Leste para o projecto europeu?

2 textos de apoio para o debate do dia 23 de Maio

2007-05-17T15:46:00.000+01:00

Nationalism and centre formation in an enlarged Europe
Madalena Meyer Resende
Working Paper n.º 15, IPRI – UNL
In http://www.ipri.pt/publicacoes/working_paper/pdf/WP_MR_171006.pdf

Abstract

In line with recent studies, this paper argues that a party’s attitude towards the European Union (EU) derives from its main ideological goal, which is primarily of a domestic character. The EU is evaluated on whether it contributes to achieve the party’s main objective in domestic terms. For example, social democrats evaluate integration on its impact on the redistributive economic regime, nationalists on the impact on the sovereignty of the national political community. The paper then investigates how enlargement changed the composition of the centre of European party systems and argues that the decline of Christian democracy and the rise of nationalism after enlargement makes opposition to political supranationalism a characteristic of the centre-right, while in the centre-left social democrats, from East and West, have adopted a pro-European attitude.

Speech by Peter Mandelson, EU Trade Commissioner, Conference in Bologna: The future relationship between Russia and the European Union: Which kind of opportunities for the Italian economy?, (SPEECH/07/242), 20 April 2007.

In http://www.delrus.cec.eu.int/en/news_896.htm

Abstract

In this speech to a conference in Bologna, Italy, EU Trade Commissioner Peter Mandelson argues that the EU-Russia relationship contains a "level of misunderstanding or even mistrust we have not seen since the end of the Cold War".
Citing Europe’s role in debates about political culture in Russia, its engagement with countries of the former Soviet Union, Russia’s WTO accession and energy issues Mandelson warns: "unless we comprehend our different perceptions of what has happened since the end of the Soviet Union we risk getting the EU-Russia relationship badly wrong".
Mandelson calls on European Member States to show greater unity in dealing with Russia. Mandelson will say that the incoherence of European policy towards Russia over much of the past decade has been "frankly alarming...no other country reveals our differences as does Russia".

2 textos de apoio para o debate do dia 16 de Maio

2007-05-15T12:35:00.000+01:00

O Impacto da Europeização no Parlamento
Maria Teresa Paulo com Cristina Leston-Bandeira
Working Paper n.º 21, IPRI - UNL

In http://www.ipri.pt/publicacoes/working_paper/pdf/Parlamento.pdf

Abstract
O presente artigo procura analisar o impacto da nova fonte de poder – europeia – nas mudanças operadas na Assembleia da República (AR) e nas suas relações interinstitucionais, como forma de compensação pela transferência de poderes legislativos e pela adaptação a um novo contexto de decisão política.
Considera-se que os resultados negativos dos referendos holandês e francês ao Tratado Constitucional, no Verão de 2005, contribuíram para aumentar a visibilidade do papel dos Parlamentos Nacionais (PN) em matéria europeia, simultaneamente, como uma via para o aumento da transparência, da legitimidade e da credibilidade do processo decisório europeu e como solução para a aproximação da Europa aos cidadãos por intermédio dos seus representantes mais directos: os deputados nacionais.
Apesar de no Parlamento português o escrutínio da actividade legislativa do Governo em ambiente europeu tender a não ser sistemático, tanto o enquadramento normativo, como a prática parlamentar têm procurado reagir às exigências do novo contexto europeu. O artigo tenciona igualmente problematizar as circunstâncias que moldam a resposta da AR às crescentes pressões europeias e dar nota de algumas iniciativas que o Parlamento tem desenvolvido com vista a melhorar o seu desempenho, como é o caso da recente aprovação da Lei 43/2006, de 25 de Agosto, que aposta em práticas concretas de melhoria do escrutínio parlamentar em matéria europeia.

Seventh bi-annual report: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny
In www.cosac.eu/en/meetings/Berlin2007/plenary/cosac7.pdf

Preparar especialmente os capítulos 1 e 2

Summary

·Almost all national parliaments reported that the subsidiarity and proportionality checks initiated by COSAC brought added value to the way they treat EU affairs. The overwhelming majority would welcome continuation of two checks per year.
· The selection mechanism should be similar to the one chosen for the first two subsidiarity and proportionality checks. Accordingly, the selection should be based on the European Commission's Legislative and Work Programme. Since the LWP for 2008 will most probably be published after the COSAC Conference in Lisbon, the decision whether and how to proceed should be combined with clear procedural arrangements.
· A large majority of parliaments consider that some form of further clarification of the interpretation and application of the principles of subsidiarity and proportionality is needed. Incoming presidencies could consider holding a discussion of subsidiarity and proportionality during one of the next COSAC meetings, aiming at a better understanding of the two principles on the one hand, and the procedure to be followed between the national parliaments and the European Institutions on the other.
· The new mechanism through which the Commission transmits all new proposals and consultation papers directly to national parliaments and responds to the comments it receives from them is perceived by a significant number of parliaments to bring added value, either by creating a specific framework for a dialogue with the Commission, or by influencing the way EU Affairs are dealt with.
· According to the information available, approximately 85 opinions were sent by parliaments to the Commission since 1 September 2006. The Commission has given 39 formal replies to those comments,
· Parliaments should be encouraged to make more intensive use of the interparliamentary information exchange website IPEX, and, most importantly, upload short summaries of their relevant findings in English and/or French.
· To date, 18 of the 27 Member States have ratified the Constitutional Treaty at least as far as the parliamentary stage is concerned; two of them after a positive referendum. In France and the Netherlands referenda had a negative outcome. The Czech Republic,Denmark, Ireland, Poland, Portugal, Sweden and the United Kingdom have not ratified the Treaty. The debate on how to proceed with the Constitutional Treaty will enter into a decisive phase with the report by the German presidency to the June European Council.
· Climate Change has risen to a major public concern in Europe. The EU is determined to take a leading role in the fight against climate change especially with regard to the negotiations of an international climate regime that will succeed the Kyoto Protocol. At the European Spring Council 2007, an agreement on the EU's first comprehensive policy in the field of climate protection and energy was reached. The EU committed to a 20% cut in greenhouse gas emissions by 2020 and expressed its willingness to rise this goal to 30% if other developed countries followed. The agreement is hoped to have a positive impact on the negotiations of an international post-Kyoto agreement.

Ciclo de Debates

2007-05-09T12:49:00.000+01:00

Dia 16 de Maio de 2007, às 18H

Haverá Futuro da Europa sem Parlamentos Nacionais?

Debate com:

Maria Teresa Paulo – Assessora da Comissão de Assuntos Europeus da Assembleia da República
e
Bruno Dias Pinheiro – Assessor da Comissão de Assuntos Europeus da Assembleia da República, actualmente o Representante da AR na 'troika' presidencial do Secretariado da COSAC no Parlamento Europeu em Bruxelas

Dia 23 de Maio de 2007, às 18H

A especificidade da “outra Europa”

Debate com:

Alexandra Sá Carvalho – Comissão Europeia, actualmente com funções na Representação da Comissão Europeia em Portugal
e
Madalena Resende – Investigadora do Instituto Português de Relações Internacionais da Universidade Nova de Lisboa

Dia 30 de Maio de 2007, às 18H

Os 50 Anos dos Tratados de Roma: balanço e perspectivas

Debate com:

Carlos Botelho Moniz – Advogado, especialista em direito comunitário

A questão do referendo ao Tratado Constitucional

2007-04-19T15:00:00.000+01:00

O Presidente da República, Cavaco Silva, defendeu em Riga, Letónia, na semana passada que é contra a realização de um referendo em Portugal sobre o futuro Tratado Constitucional europeu. Como se sabe qualquer novo Tratado para entrar em vigor exige a ratificação dos 27 Estados-membros, em conformidade com as regras constitucionais vigentes em cada país. Na quase totalidade dos 27 a ratificação é feita por via parlamentar, sem necessidade de referendo. Recorde-se que foram dois referendos negativos, na França e na Holanda, em 2005, que originaram a crise do Tratado Constitucional. Nessa época uma grande parte dos Estados-membros decidiu realizar um referendo ao Tratado, muito embora ele não constituísse requisito obrigatório de ratificação.
Esta opção tomada, por ser considerado um momento relevante na evolução do processo de integração, representou uma grande mudança na política europeia, na medida em que no passado apenas alguns Estados-membros – Dinamarca, França e Irlanda – realizaram referendos aos Tratados Constitutivos após a sua adesão à UE. Os governos pretenderam legitimar democraticamente as alterações do novo Tratado associando os cidadãos europeus ao projecto, mas esqueceram-se que os referendos são imprevisíveis quanto aos resultados e que existe um grande alheamento e falta de informação sobre a UE por parte da grande maioria dos cidadãos europeus. Combater o défice democrático através do recurso ao referendo é, pois, uma falsa questão. Isto porque qualquer revisão dos Tratados já foi objecto de negociação e acordo de todos os governos dos Estados-membros da UE democraticamente eleitos, sendo sempre o compromisso possível entre os Estados-membros.
A decisão de levar o novo Tratado a consulta popular é, pois, na grande parte dos 27, uma decisão que caberá aos governos. A questão volta à ordem do dia porque, como se sabe, a Presidência alemã em Junho irá definir os desenvolvimentos a prosseguir em relação ao Tratado Constitucional, nomeadamente o papel da Presidência portuguesa no segundo semestre de 2007.
Ficam aqui algumas reflexões sobre a questão do referendo:
1. Os compromissos políticos assumidos pelos partidos nas campanhas eleitorais devem ser respeitados. E se portanto PS e PSD prometeram referendar o Tratado Constitucional esse objectivo deve ser honrado. Antes das promessas eleitorais deveria ter existido uma reflexão sobre as consequências do referendo e sobre as condições para se fazer o referendo – entenda-se a preparação e a motivação do eleitorado para a participação no mesmo. Isto porque os referendos são imprevisíveis quanto aos resultados, sendo esta a razão principal dos governos preferirem tradicionalmente a ratificação via parlamentos nacionais. De facto, o sentido do voto poderá não ser baseado nos argumentos a favor ou contra o Tratado, mas influenciado pelo desempenho geral do governo nesse momento, ou seja, o voto contra servir para censurar o governo em funções. E se por um lado se pretende legitimar democraticamente as alterações do novo Tratado associando os cidadãos europeus ao projecto, por outro, deparamos com o grande alheamento e falta de informação sobre a UE por parte da grande maioria dos cidadãos europeus.
2. A haver referendo que seja uma oportunidade para se discutir e reflectir mais Europa. A sociedade portuguesa organizar-se-á e mobilizar-se-á, tal como já o fez em momentos passados. Recorde-se a mobilização recente relativa ao referendo ao aborto. Mas mais que uma mobilização pontual, com tempos e objectivos específicos ligados ao referendo, seria importante que a mobilização fosse permanente e transversal, assumida quer pelo governo, quer pelos partidos políticos, quer pela sociedade civil: as questões europeias deveriam ser discutidas nas campanhas eleitorais; as escolas e as universidades deveriam apostar mais nos currículos com temáticas europeias; os governantes deveriam explicar mais as vantagens da UE e os condicionamentos que a pertença a um projecto comum implica. Porque a UE é uma realidade que nos toca no quotidiano dos nossos dias e da qual fazemos parte integrante.

Andreia Soares
ISCSP, 16 de Abril de 2007

Os 50 anos dos Tratados de Roma

2007-03-27T21:31:00.000+01:00

No Domingo passado, um pouco por toda a União Europeia, celebraram-se os 50 anos da assinatura dos Tratados de Roma, que, em 25 de Março de 1957, criaram a Comunidade Económica Europeia (a actual CE) e a Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA). Em vinte séculos de vicissitudes permanentes à procura de uma paz duradoura para a Europa, 50 anos pode não parecer muito tempo, mas o que é um facto inegável é que nestes já mais de cinquenta anos de integração europeia (se tivermos em conta o nascimento da primeira Comunidade Europeia, a CECA, em 1951) tem existido uma paz duradoura nos Estados-membros que fazem parte da UE e que no passado foram protagonistas de importantes conflitos. Mas mais do que reconhecer a importância de todos os sucessos alcançados pela UE, como a paz, a liberdade, a democracia, o progresso económico, o euro, os sucessivos alargamentos, e de reflectir sobre todo o caminho percorrido ao longo destes anos de integração europeia, importa olhar para o futuro. E o futuro exige a reforma institucional da UE. Pelo menos aquela acordada pelos Estados-membros em 2004 e que foi posta em causa pelos referendos negativos dos franceses e holandeses, em finais de Maio e início de Junho de 2005.
O Tratado Constitucional, preservando o acervo de cinquenta anos de integração europeia, dava resposta à necessidade de simplificação do sistema para os cidadãos, mas sobretudo introduzia disposições institucionais que permitiam decidir melhor e agir de forma mais eficaz. Não esqueçamos que a actual arquitectura institucional da UE, em virtude do efeito do número, é pesadíssima (vinte e sete governos representados no Conselho, vinte e sete membros na Comissão, cinquenta e seis pessoas no Conselho Europeu, setecentos e oitenta e cinco deputados no Parlamento Europeu) e que o binómio representatividade/eficácia é, por vezes, dificilmente conciliável. Daí a inerente sensibilidade das questões institucionais, porque dizem respeito à repartição do poder na UE, à representação e capacidade de intervenção e influência dos Estados-membros na UE.
Há dois anos atrás, quando a rejeição do Tratado Constitucional através de referendo, colocou a UE numa crise sem precedentes, não faltaram vozes que defenderam a declaração de óbito do Tratado Constitucional. Mas não podemos esquecer que a história da UE é um processo feito de fluxos e refluxos, de crises e sucessos, de recuos e avanços e que a rejeição francesa da Comunidade Europeia de Defesa (CED) há cinquenta anos abriu caminho à CEE e CEEA. A capacidade de ultrapassar as crises, alcançando consensos e compromissos é uma das características da UE. A UE é o produto de sucessivos compromissos possíveis, em que os resultados nunca representam a visão de um só Estado, antes um equilíbrio das diferentes perspectivas de evolução do projecto, um equilíbrio das ambições em que todos se conseguem rever.
Resolver o impasse institucional é agora a prioridade da UE, tendo como base o Tratado acordado pelos governos dos Estados-membros da UE em 2004. A Declaração de Berlim, assinada no dia do aniversário dos Tratados de Roma, assume o compromisso dos Estados-membros de “dotar a União Europeia de uma base comum e renovada” até às eleições para o Parlamento Europeu de 2009. A Declaração evitou a referência ao Tratado Constitucional, mas está implícito o desafio e a necessidade de que um novo tratado entre em vigor antes das eleições europeias de 2009.
Até ao Conselho Europeu de Junho, a presidência alemã da UE elaborará um roteiro que definirá o alcance e o horizonte da questão constitucional, o grande objectivo que se propôs para a Presidência da UE. Porque a UE não pode parar, e a integração europeia continua a ser o melhor caminho para, na era da globalização, fazer face aos novos desafios e a um tempo marcado pelas ameaças à segurança dos Estados e dos cidadãos, sob pena de em poucos anos se ver ultrapassada por potências como a China, a Índia e o Brasil, que jogarão um papel importante na cena internacional.
Hoje, tal como há 50 anos, a UE é necessária. Continuam actuais as razões que levaram os Estados-membros da UE a agruparem-se num “grande espaço” e a partilharem soberania. A UE é um interesse vital comum a todos os Estados-membros. Obviamente, a União tem um preço: a transferência do exercício de competências soberanas dos Estados às instituições comuns da União. Sem esse preço, não há União. Mas isto não é explicado aos cidadãos. Os governantes nacionais não transmitem muitas vezes a limitação do poder nacional em relação ao poder da UE. Não se explica que estamos inseridos num projecto comum, onde por vezes há que fazer cedências. Neste sentido há ainda muito por fazer.
Muito do descontentamento dos cidadãos em relação à UE tem que ver com a incapacidade dos governos dos Estados-membros de responderem, com eficácia, aos problemas que os preocupam na vida quotidiana, tais como o desemprego, a imigração ou a insegurança, mas também aos medos de uma UE alargada ou da perda de soberania. Por outro lado, a UE é tida muitas vezes pelos cidadãos europeus como um dado adquirido e não como uma necessidade. Os governantes nacionais têm de convencer os seus cidadãos de que a UE é necessária, de que tem razão de ser num mundo globalizado onde os Estados-membros têm uma palavra a dizer.
O novo Tratado, chame-se Constituição ou não, não visará criar um Estado ou um super-Estado europeu. E também não será a última revisão dos Tratados. A evolução da UE tem sido sempre a resposta aos desafios internos e externos, tendo que continuar a reagir ao que está a acontecer dentro e fora do seu espaço e a ser suficientemente flexível para continuar a ter razão de ser. Caberá aos vinte e sete Estados-membros reflectir sobre o caminho que a UE deve seguir e chegar a acordo sobre aquilo que querem e podem fazer juntos.

Andreia Soares
ISCSP, 27 de Março de 2007

A Teoria das Relações Internacionais e as Teorias da Integração Europeia

2006-12-01T14:04:00.000Z

A TEORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS E AS TEORIAS DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA

RAQUEL PATRÍCIO[1]

Sofrendo um processo contínuo de evolução, a União Europeia que hoje temos é, efectivamente, fruto de uma ideia de Europa que remonta a épocas passadas muito anteriores ao início concreto da construção desse processo. Frutificando em projectos de unidade continental, essa ideia foi-se desenvolvendo, essencialmente, segundo dois tipos de projectos de unidade europeia.
Por um lado, surgiram projectos de alianças federativas clássicas propondo o equilíbrio europeu com base na soberania estadual, de modo a evitar-se o aumento de poder de uma potência face às restantes, para que não surgissem situações de dominação. Assentando na Teoria Realista das Relações Internacionais, de Hans Morgenthau e Henry Kissinger, estas alianças federativas clássicas foram tentadas em paralelo com projectos de interdependência mediante integração, de acordo com os quais o Estado transfere a sua soberania – ou partes dela – para Autoridades Comuns Supranacionais, segundo a Teoria Institucional Neoliberal de Robert Keohane e Joseph Nye. Por outro lado, e ao mesmo tempo que projectos foram sendo tentados dentro destas perspectivas, existiu sempre, naturalmente, o tipo misto, que consubstanciava, num único, ambas as vertentes.
O caminho adoptado pela União Europeia foi, claramente, desde o início, o da interdependência mediante integração, na busca do equilíbrio de poderes, embora sem dúvida se possam encontrar elementos, no processo europeu de integração, oriundos de outras teorias das Relações Internacionais.
De facto, sendo um fenómeno internacional, a integração europeia pode, e deve, ser analisada pela Teoria das Relações Internacionais como um ramo autónomo do Saber no seio das Ciências Sociais. De facto, a Teoria das Relações Internacionais apresenta todo um arcabouço instrumental e conceptual que permite fundamentar, teoricamente, os acontecimentos da política internacional, bem como, de forma não reactiva, sugerir e apontar vias alternativas aos decisores de Política Externa. Daí a importância da teoria.
É assim, com base neste entendimento, reactivo à posteriori e activo à priori, que podemos começar por dizer que a teoria da integração é o campo de teorização do processo evolutivo e da realidade hoje existente da integração (europeia), com vista à obtenção de um melhor entendimento das instituições formais da União Europeia: como foram criadas e como funcionam essas instituições, por forma a identificarem-se as competências organizacionais, o papel e a função de cada uma, segundo os Tratados, assim como os elementos identificadores da actividade lobista. É igualmente objectivo da teoria da integração a formulação de expectativas sobre os desenvolvimentos futuros e o comportamento institucional, sendo certa a preocupação com as questões ligadas à reforma democrática e à legitimidade, o que exige um profundo conhecimento, não só das instituições comunitárias, como das matérias normativas[2].
A Teoria da Integração (europeia) constitui-se, deste modo, como uma área de estudo da Teoria das Relações Internacionais. Não sendo uma Escola desta Teoria, ela evolui, sempre, sujeita às influências que estas Escolas lhe vão transmitindo, sendo, também, interpenetrada pela Ciência Económica. Assim, a integração europeia, estudada pela Teoria da Integração, inclui-se no âmbito teórico, quer da Teoria das Relações Internacionais, quer da Teoria Económica, podendo, desta forma, afirmar-se que os seus elementos explicativos advêm, quer de uma, quer de outra. Do ponto de vista que aqui queremos realçar – o da Teoria das Relações Internacionais – interessa, desde logo, notar que a integração europeia apresenta, de facto, elementos das várias Escolas das Relações Internacionais, pois à medida que evolui a Teoria das Relações Internacionais evolui, também, a Teoria da Integração (europeia).
De facto, o conhecimento puramente empírico de como funcionam as Instituições Comunitárias é impossível, já que a representação dos factos empíricos baseia-se sempre em preocupações concretas a fornecem apenas uma compreensão superficial, que despreza as disputas políticas que não estão localizadas tão à superfície[3]. A teoria surge, neste contexto, de extrema utilidade. Ela permitir-nos-á, desde logo, analisar a comunidade política e respectivas instituições, isto é, a forma segundo a qual as instituições comunitárias surgiram e as alternativas que se colocam na base das considerações normativas[4]. Permitir-nos-á, também, analisar as medidas concretas tomadas para avaliar e resolver problemas reais e, ainda, o processo de policy-making comunitário e as lutas e estratégias diárias dos actores políticos lidando uns com os outros; por outras palavras, a bargaining entre os governos, entrando em linha de conta com a influência de grupos de interesse específicos. Lidando, desta forma, com a politics, a teoria permitir-nos-á compreender de que forma as decisões são tomadas no seio da União Europeia, porque razão a governança tecnocrática[5] prevalece sobre a governança participativa[6] e como certos grupos particulares de interesse são sistematicamente colocados em desvantagem pelo estilo político predominante[7].
Partindo da conjugação destas várias vertentes, a Teoria da Integração europeia surge multifacetada, no sentido em que, em lugar de uma única teoria, existem várias, todas em complementaridade e não em concorrência, que reflectem o passado, o presente e o futuro da própria construção teórica da Europa. De facto, as abordagens que existem desde o início da construção europeia têm-se desenvolvido de tal forma que têm influenciado as gerações subsequentes de teóricos, enquanto muito do trabalho teórico hoje existente tem vindo a mudar o foco de análise, detendo-se sobre a questão da governança, que combina as Relações Internacionais com a Política Comparada, e diversas novas abordagens têm trazido, para a ribalta da análise da integração europeia, questões já levantadas por outras Ciências Sociais, como a predominância do estudo da politics.
Tendo em conta estas observações e procurando localizar as abordagens teóricas no contexto histórico em que foram surgindo – uma vez que tais abordagens são, evidentemente, influenciadas pelo contexto sócio-político em que os académicos trabalham –, é possível, seguindo, em parte, Antje Wiener e Thomas Diez, identificar quatro fases de desenvolvimento teórico sobre a integração europeia – cada uma das quais centrada sobre um ângulo específico de análise, sendo certa a dificuldade em delimitá-las temporalmente, já que, se é possível localizar um período em que as teorias começaram a ser elaboradas, ou que em determinado momento certo aspecto teórico começou a ganhar mais relevância analítica do que outro, menos certa não é a impossibilidade de determinar o momento em que certa tradição de pensamento terminou, pois que, normalmente, essas tradições tendem a continuar após a emergência de novas tendências teóricas[8].
Importa, todavia, notar, antes de mais, e uma vez que a Teoria da Integração é vulnerável ao desenvolvimento da Teoria das Relações Internacionais, caminhando a par e passo com esta, que a integração europeia se filia na tradição aristotélica do associativismo, interpenetrada pela ênfase institucionalista que busca conhecer a razão que leva os indivíduos ou grupos a unirem-se. Prescindindo da ascese cognitiva da ideia do Bem presente em Platão, as facções, ou grupos, ou Estados unem-se, não em busca dessa ideia, mas para prover a Moderação, considerada a Virtude suprema, através de processo misterioso que é a construção institucional. De facto, diferentemente de Platão, o modelo aristotélico tem como ponto de partida as facções (pluralismo), cujo associativismo explica pela razão mesma do homem ser um animal naturalmente político e social. A virtude aristotélica é prudencial (situa-se no meio, por oposição à virtude da ideia do Bem de Platão), visando a construção institucional da ordem justa. A teoria do conhecimento de Aristóteles supõe que as ideias são imanentes às coisas, de modo que o alcance desse conhecimento é obtido através, primeiro, da percepção (empírica) e, depois, da abstracção (racional), de modo diverso de Platão, que requer a ascese intelectual para alcançar a ideia do Bem. Aristóteles não se preocupa com a revelação do que poderá ser igualado à Virtude de Platão. Pressupõe a sua existência e procura compreender a razão que leva os homens a associarem-se.
Na verdade, partindo da Política entendida como processo social, onde a coacção faz o contraponto ao consentimento, o desenvolvimento do discurso teórico-racional, precursor do que viria a ser a Teoria das Relações Internacionais, permeado pela cristianização, encontra em Aristóteles e Platão a dualidade das suas origens.
Desenvolvendo-se a vertente platónica do universalismo, da coerção e do centralismo, no século V, com Santo Agostinho, a vertente particularista do consenso e da descentralização, aristotélica, encontrou em São Tomás de Aquino, no século XIII, a ponte para os desenvolvimentos posteriores, com os escolásticos e o Humanismo II, enquanto Santo Agostinho conduzia à teologia protestante e ao Humanismo I.
Ambos os Humanismos, embora o I mais do que o II, conduziram ao Jusnaturalismo – amalgamento da teoria com um outro tipo de discurso, a Jurisprudência, forma distinta de encarar a sociedade –, que encontra em Hugo Grocius o expoente máximo, enquanto a vertente do Humanismo oriunda de Aristóteles influenciava Montesquieu e, por via deste, os federalistas norte-americanos, podendo desde logo afirmar-se a filiação aristotélica da integração europeia.
Assentando no Jusnaturalismo, os teólogos protestantes, crentes na predestinação como incerteza perene da salvação, introduziam o medo, já presente em São Paulo e Santo Agostinho, na construção de uma ciência protestante, base da edificação da Revolução Científica do século XVII (auge das transformações sócio-económicas iniciadas, já, no século XIII, aquando da construção das primeiras unidades políticas organizadas, como Portugal) e da construção do Estado Moderno, assente na doutrina do contrato social (oriunda da vertente platónica da Política) de que Thomas Hobbes, Jean-Jacques Rousseau, John Locke e Immanuel Kant se afirmariam, desde logo, seguidores, por oposição ao associativismo implícito de Montesquieu e dos federalistas, herdeiros da vertente associativista do aristotelismo – para a qual, antes do Estado, resultante do contrato social, já existiam associações pré-estaduais, sendo as primeiras de todas as resultantes das relações imutáveis estabelecidas entre homens e mulheres e entre senhores e escravos, nesta categoria incluindo-se as crianças.
Simultaneamente, o Renascimento, como causa e consequência das Descobertas, acontecimento épico, colectivamente europeu no desfecho, exclusivamente português na aurora do seu brilhantismo, abria caminho para a identidade paradigmaticamente estadual, primeiro da Europa, depois do mundo. Consubstanciando o Ocidente dos Estados, que viera substituir a Respublica Christiana, à época em que a Espanha e a França se constituíam como as primeiras grandes unidades políticas europeias, enquanto a Áustria, unindo-se à Hungria, tomava a dianteira do espaço alemão, Nicolau Maquiavel criava a expressão Estado e Jean Bodin dava-lhe legitimidade, através do conceito de Soberania, pela definição do qual é considerado o pai do Estado Moderno. Una, indivisível, própria e não delegada, irrevogável, perpétua e suprema, a soberania passou a ser o conceito por excelência que define a noção de Estado.
Consensual entre os juristas, o Estado surge sendo, então, como refere o Professor Doutor José Adelino Maltez[9], “um povo, sobre um território, organizado em torno de um determinado poder político” ou, de forma mais completa, como ensina Marcello Caetano, “um povo fixado num território, de que é senhor, e que dentro das fronteiras desse território institui, por autoridade própria, órgãos que elaborem as leis necessárias à vida colectiva e imponham a respectiva execução”[10], surgindo a soberania como um poder territorial, por exercer-se dentro das fronteiras das várias unidades políticas. Resultado da congeminação do discurso político com o filosófico, na sequência do fundamento teórico dado pelo Jusnaturalismo ao Direito Romano, o Direito passou a ser usado pelos Estados Territoriais Soberanos como justificador do Poder.
Tendo-se o Estado assim entendido, soberano e territorial, afirmado como a forma organizacional mais eficiente[11], depressa a Europa assistiu ao pulular de Estados Territoriais Soberanos, que encontrariam, no Congresso de Westfália, a consolidação de que careciam.
Reunido de 1643 a 1648 para pôr fim à Guerra dos Trinta Anos, o Congresso de Westfália – que, determinando a vitória dos protestantes, estabeleceu a derrota do associativismo perante o contratualismo – marcou o revés dos Habsburgos, permitindo à Europa repor a ordem na cena internacional. Estabelecendo diversos princípios, determinou o aparecimento, pela primeira vez, de um verdadeiro sistema internacional, regulado pelo Direito Internacional de base cristã, especialmente criado, em substituição do jus gentium, para regular as relações entre os Estados Territoriais Soberanos.
Napoleão Bonaparte e a Revolução Francesa viriam, porém, no século XVIII, desregular a ordem estabelecida em Westfália, sendo necessário um novo Congresso, desta feita reunido em Viena, de 1814 a 1815, para restabelecer a ordem pré-revolucionária, reinstitucionalizando a política, assente, bem como o Direito Internacional, no mesmo fundamento cristão fornecido pela religião. Na verdade, também o meio utilizado pelo Congresso para alcançar os objectivos propostos, a Santa Aliança, encontrava substrato valorativo e ético no Catolicismo.
A adopção dos ideais revolucionários um pouco por toda a Europa, assim como a independência dos Estados Unidos da América do Norte e o início das independências latino-americanas esvaziaram de conteúdo as resoluções do Congresso de Viena, que foram substituídas “...pelo pragmatismo diplomático articulado através do Direito Internacional”[12] positivista, substituindo a ordem de Westfália-Viena pelo chamado Concerto Europeu, expressão de um equilíbrio de poder ou balança de poder, representando, justamente, o pragmatismo diplomático assente no Direito Internacional positivista. A base de sustentação da nova ordem mundial não era mais o Catolicismo, antes o interesse do Estado Nacional Soberano Territorial. Afinal de contas, o Direito Internacional institucionalizava o Concerto Europeu, adicionado do nacionalismo, que surgia como factor de aglutinação do Estado, que se pretendia coeso em torno de si mesmo. Por outro lado, Grocius propunha a laicização desse direito, terminando com o substrato valorativo e ético do mesmo, enquanto, na Política, as teorias da circulação das elites de Vilfredo Pareto e Mosca propunham a massificação da mesma, determinando a alteração da ordem internacional.
Segundo observa, e muito bem, Polanyi[13], a paz alcançada neste período resulta da conciliação de interesses em torno da necessidade da paz para o desenvolvimento do comércio. O concerto Europeu, por um lado, e o interesse pela paz da comunidade financeira internacional – grupo social cosmopolita que, então, administrava o padrão-ouro internacional[14] –, por outro, originaram o que o mesmo denomina de “paz de cem anos[15]”.
A partir desta base de sustentação, erguem-se as fases da evolução da Teoria da Integração Europeia, havendo, assim, uma fase pré-integração caracterizada por uma abordagem amplamente normativa do processo de integração europeia, que tem início no período entre-Guerras, com o Federalismo. Como movimento político, esteve sempre directamente ligado aos desenvolvimentos específicos registados na Europa, designadamente no âmbito dos movimentos em prol da federação europeia, como os levados a efeito pelos Social-democratas alemãs ou pelo conservador Conde Coudenhove-Kalergi.
As grandes teorias da integração, de facto, pode dizer-se, têm início com o Federalismo de inspiração norte-americana, trazido para a Europa por Coudenhouve-Kalergi e Spinelli, e mais recentemente por Pinder. Mais um projecto político – de instituir uma Federação de Estados para evitar novos conflitos entre os Estados, dando pois mais relevância ao produto final e englobando a organização política com dois níveis de governo distintos: o federal e o regional – do que uma teoria propriamente dita, o Federalismo propõe, ao nível da integração regional, o sistema irrealista de um super-estado.
O Federalismo inspirou as primeiras criações práticas da unidade europeia: a passagem da ideia à prática. Assentava sobre o Idealismo Wilsoniano e sobre o Internacionalismo Liberal (que corresponde ao Paradigma Liberal), daí ter-se afirmado como uma doutrina irrealista. Considerava o Federalismo que os ganhos obtidos com o comércio internacional seriam suficientes para ultrapassar qualquer dilema de segurança e que o Direito Internacional e a Organização Internacional (a SDN) eram suficientes para substituir o dilema de segurança de cada Estado (sua estrutura nacional de defesa) por um sistema de segurança colectiva.
Teoria normativa que tem vindo a ser utilizada, recentemente, no sentido de explicar e analisar aspectos particulares da política europeia, o Federalismo relaciona-se de perto com a integração europeia, afirmando-se a ideia federal como fundamental para a edificação da Europa Unida, apesar da palavra federal conter uma série de diferentes conteúdos, consoante o contexto político em questão. Assim, ela sugere desunião e fragmentação na Índia e no Reino Unido, enquanto significa precisamente o contrário na Alemanha e nos Estados Unidos, o que equivale a dizer que as federações que existem na sociedade internacional são muito distintas entre si.
Quando se centra na integração europeia, o contexto empírico surge particularmente abrangente, já que o nível estatal é ultrapassado em prol de uma “união cada vez mais maior entre os povos da Europa” que conjuga elementos intergovernamentais com outros supranacionais, federais, confederais e funcionais. Esta Europa assim híbrida, com a sua complexa estrutura institucional, não consegue ser definida, com precisão, pela Ciência Política, embora seja claro que ela caminhe, cada vez mais, em direcção a uma finalidade política que sugere, crescentemente, ser um destino federal, ainda que esta Europa federal não se confunda com um Estado federal da forma como o conhecemos.
De facto, a evolução comunitária, nomeadamente da Comunidade para a União, demonstra a força da ideia federal na construção europeia, particularmente reforçada com a assinatura dos Tratados de Roma, em 1957, e do Acto Único Europeu, em 1986. Neste sentido, o Federalismo surge como uma teoria que procura chegar à explicação da integração europeia como um objectivo consciente e perfeitamente racional dos Estados-Nação europeus, que continuam, apesar de integrados, a perseguir os seus interesses nacionais num mundo de mudança internacional muito turbulenta. Federar significa, assim, construir um processo estatal e de integração nacional; significa uma forma particular de juntar unidades territoriais anteriormente separadas, autónomas ou independentes, de modo a constituir uma nova forma de união assente no princípio da unidade na diversidade. Trata-se, pois, de uma união voluntária de unidades políticas e territoriais cujo principal objectivo é reconhecer, preservar e acomodar formalmente interesses, identidades e culturas distintas segundo um processo de barganha ou contrato que assenta na ideia da parceria igual entre as partes, de acordo com a noção de reciprocidade mútua: a ideia segundo a qual os participantes não tomam decisões apenas em benefício do todo, mas abstêm-se de tomá-las se prejudicarem algum ou alguns parceiro(s) ou a união como um todo. O que significa que existe um senso de comprometimento moral com a comunidade de membros que constitui a união. A ideia federal, essencialmente anti-absolutista e anti-centralista, congrega, pois, os princípios federais da autonomia, solidariedade, pluralismo, cidadania e subsidiaridade, que permitem a edificação de uma união, da base em direcção ao topo – e não do topo para a base em sentido hierárquico.
Evidentemente, a EU não pretende vir a ser uma federação deste ponto de vista restrito. A EU, ao contrário das federações que, ao longo dos séculos, têm surgido, não resultou de acções políticas conscientes que procuraram redigir uma constituição como base de um novo Estado – o Estado federal. A EU resultou de um processo único que, através de acções levadas a efeito no campo económico, procuram alcançar o objectivo político de criar uma “união cada vez mais forte entre os povos europeus”, através de tratados internacionais ambíguos. Existe, assim, uma complexa interacção entre o campo económico e a vertente política, na prossecução dos interesses nacionais de cada Estado-membro, que deram origem a um tipo novo de união federal como nunca, até então, havia existido.
Em termos de prática política, o movimento federalista teve, na Europa, os seus primeiros dias no período entre-Guerras, embora a ideia federal tenha, então, permanecido inaplicável. Durante a Segunda Guerra Mundial, a Resistência intelectual a Hitler e Mussolini foi cristalizando a ideia federal. De facto, foi entre os membros da Resistência Europeia anti-fascista que a ideia federal foi originalmente esboçada, na tentativa de dar resposta à necessidade de organizar a Europa após a guerra. No pós-Segunda Guerra Mundial, os Estados europeus reagruparam-se rejeitando, porém, a federação como solução para a unidade europeia. No entanto, a ideia não morreu e, ao contrário, manteve-se bastante influente em toda a Europa Ocidental, sobretudo defendida pela União Europeia dos Federalistas, criada em Dezembro de 1946. Logo nos anos 1950, a influência desta ideia seria determinante nos projectos de criação de uma Comunidade Europeia de Defesa e de uma Comunidade Política Europeia, não tendo, os fracassos destas, tido qualquer efeito nefasto sobre a relevância da ideia federal. Reforçada com o Acto Único Europeu e, depois, com o Tratado de Maastricht, a ideia federal encontrou, no alargamento a Leste, de Maio de 2004, forte adepto, pois a necessidade de manter a EU coesa e unida, ante o alargamento a um número elevado de novos membros, era reforçada, justamente, pelo Federalismo. Actualmente, o debate constitucional encontra, no Federalismo, um apoio, no sentido em que a rejeição do Tratado Constitucional pela Holanda e pela França cria um empecilho à ratificação do mesmo, claramente federalista, ainda que a redacção de uma constituição para a Europa nunca antes estivera entre os objectivos da União.
Também o Funcionalismo de David Mitrany[16] pode ser localizado nesta primeira fase. Mitrany aborda, de modo fortemente normativo, de que forma, através de uma rede de organizações transnacionais de base funcional, se pode constranger os Estados a evitar uma futura guerra. Na verdade, a preocupação de Mitrany não era concretamente a integração regional europeia, até porque considerava que a integração regional seria um empecilho à concretização dos seus objectivos gerais de paz, pois mais do que pretender transcender o modelo do Estado Nacional Soberano – o causador das guerras –, a integração viria reforçar esse modelo. As suas preocupações possuíam, de facto, um carácter geral: a obtenção da paz em nível geral e mundial. Profundamente inovador, dominando as concepções teóricas durante a década de 1950, o Funcionalismo rejeita os modelos constitucionais internos, o Federalismo ou o Governo Mundial, defendendo que a forma que a instituição regional adoptar depende das funções que entretanto assumir. Assim, a cooperação iniciada num sector terá tendência a espalhar-se a vários outros (processo de spill-over) e, por isso, surgirá a necessidade de instrumentos de coordenação da cooperação cada vez mais extensa, até que estes assumam funções de coordenação política. Os nacionalismos ver-se-ão, desta forma, corroídos e, por conseguinte, diminuirá o risco da guerra.
O Funcionalismo assenta na ideia de função utilizada na Matemática e na Biologia, compreendendo o sistema político como um sistema autónomo e aberto que mantém constantes relações e trocas com os outros subsistemas da sociedade (económico, social, aparelho judicial, etc.), havendo, assim, entre os subsistemas, uma complexa rede de trocas.
Teoria inspiradora de Jean Monnet e Robert Schuman para a criação das Comunidades Europeias, mostrou-se correcta ao nível da integração gradual, sector a sector – teoria dos pequenos passos de Monnet. Cedo demonstrou, porém, grandes falhas. Para além da crença ingénua na divisão entre a técnica e a política, o Funcionalismo mostrou-se incapaz de explicar os fracassos da Comunidade Europeia de Defesa e da Comunidade Política Europeia, ao nível da integração política da Europa Ocidental.
Neste contexto, e não obstante a actuação conjunta do concerto Europeu e do padrão-ouro internacional para a existência da paz de cem anos, a expansão da Democracia e a introdução dos parlamentos nacionais dificultaram a política conservadora, facilitando a ocorrência de mudanças. Simultaneamente, a introdução do sufrágio masculino, o aparecimento do sindicalismo e dos partidos políticos e a circunstância de a opinião pública ter passado a poder influenciar o processo político interno de muitos Estados[17] – pressupostos da democracia – preparavam o fim da paz de cem anos, com o eclodir da Primeira Guerra Mundial.
Com o fim das hostilidades, Woodrow Wilson, então presidente dos Estados Unidos, patrocinou um projecto de paz mundial assente nos projectistas da paz do século XVIII, nos seus Catorze Pontos, ao sugerir a criação da Sociedade das Nações (SDN). Efectivamente criada em 1920, amplamente marcada pelo idealismo wilsoniano, a SDN constituiu a última tentativa de fazer com que o Direito Internacional fosse capaz de manter a ordem do sistema internacional.
Enfraquecida pela não participação dos Estados Unidos logo de início, a SDN viu-se desde logo relegada a uma posição marginal, com actuação limitada às querelas sobre os rios internacionais e algumas questões sociais.
O fim da Primeira Guerra Mundial criou, assim, o ambiente para que emergisse a tensão entre o “idealismo do universalismo liberal” de matriz kantiana e a continuação do “realismo de matriz hobbesiana”[18]. Procurando um espaço entre as duas correntes, continuavam os estudiosos do Direito Internacional, na tentativa de uma terceira via internacionalista de cariz grociano. Pouco espaço lhes era, contudo, dedicado.
Os idealistas, defendendo a necessidade da emancipação, acreditavam na possibilidade de o sistema internacional estruturar-se como uma comunidade que exigiria algo como uma República Universal, base da idealização da Sociedade das Nações[19]. Enquanto isso, os realistas apontavam a realidade da anarquia internacional, crendo que o sistema internacional se formava com base num estado de natureza em que cada Estado é um lobo, existindo, em luta pela sobrevivência, a guerra de todos contra todos. Os grocianos, por sua vez, apostavam na necessidade da ordem, na concepção de uma verdadeira sociedade internacional.
A Segunda Guerra Mundial marcou o dobre de finados da Sociedade das Nações, tendo os intelectuais depressa tecido severas críticas ao idealismo-utopismo de Wilson, introduzindo, como reacção, o Realismo, enquanto o Direito Internacional se apagava totalmente. Na verdade, o historiador Edward Hallet Carr (1892-1982), com “The Twenty Years` Crisis (1919-1939) – An Introduction to the Study of International Relations”, de 1939, argumentando que, embora o conhecimento científico resulte de finalidades práticas e de análise abstracta, o mesmo não descarta a adopção de uma postura realista, marcou o início da Teoria das Relações Internacionais, nascida e posteriormente desenvolvida nos Estados Unidos.
Professor de História, Carr partiu da tensão entre o utopismo e o realismo, como lhes chamou, procurando distanciar-se do primeiro, sem cair nos exageros do segundo. Embora acreditasse, como os utopistas, que o pensamento pode modificar a conduta humana, sem contudo ser total, como consideram os mesmos, a liberdade de escolha do homem de estado; e embora denunciasse o pessimismo realista de que o homem é mau por natureza, aproximava-se destes quando entendia o respeito pelas lições da História[20]. Para o Professor Doutor José Adelino Maltez, assume Carr a perspectiva dos cépticos que se consideram, como Hume e Burke, conservadores, não sendo Carr um simples realista, antes um racionalista que procurou afastar-se da vertente utópica idealista[21].
Assim nascia, de qualquer modo, uma nova estrela, a Teoria das Relações Internacionais. A nova disciplina, inicialmente autonomizada pelo factor guerra, conforme defenderam sempre os realistas como Hans Morgenthau e Henry Kissinger, herdeiros directos das observações de Friedrich Nietzsche, veio suceder ao Direito Internacional na institucionalização da Política entre os Estados, face à incapacidade daquele em manter a ordem – como ficava demonstrado pela eclosão de duas guerras mundiais.
Naturalmente, o primeiro debate que centrou as atenções dos novos profissionais foi a oposição entre o Idealismo e o Realismo, surgindo mais tarde diversas correntes críticas do Realismo, enquanto a Teoria da Integração ganhava contornos mais definidos.
De facto, com a segunda fase da Teoria da Integração, a fase explicativa, entra-se, efectivamente, na teoria da integração europeia propriamente dita. Procurando explicar de que forma surge a integração europeia e os desenvolvimentos desta, a segunda fase inicia-se com a assinatura dos Tratados de Roma e vai, sensivelmente, até ao início da década de 1980. Apesar das tentativas realistas de integrar os Estados numa visão mais abrangente, os primeiros sucessos das Comunidades Europeias desafiaram a existência do sistema do Estado Soberano de base territorial – que está no centro das concepções do Realismo. Desta forma, as teorias da integração procuraram, neste período, explicar o processo de construção institucional supranacional, isto é, compreender e analisar a EU como um tipo de sistema político. Duas abordagens seguiram este sentido: o Neofuncionalismo de Ernst Haas e Philippe Schmitter e o Intergovernamentalismo de Stanley Hoffmann e Alan Milward, podendo, aqui, individualizar-se o Intergovernamentalismo Liberal de Moravcsik. Baseadas, ambas, na premissa da racionalidade dos actores, colocaram o enfoque justificativo dos avanços e retrocessos da integração sobre diferentes níveis e diferentes campos sociais. Assim, o Neofuncionalismo explicou a evolução do sistema estatal anárquico para a construção institucional supranacional através do empurrão que certos padrões sociais e de mercado deram ao comportamento das elites em direcção à edificação do Mercado Comum. O Intergovernamentalismo, por seu lado, explicou-o como resultado de um processo decisório racional num contexto histórico que conduziu à mais clara e forte definição dos interesses dos governos dos Estados Nacionais envolvidos.
Segundo o Neofuncionalismo, em virtude da interconexão entre as diversas áreas de iniciativa, reunidas na chamada low politics, elas apresentam um forte potencial de espalhar a integração entre si. Por outras palavras, a integração levada a efeito numa determinada área conduz ao espalhar da integração por outras áreas, num processo de spill-over, primeiro sobre as áreas mais directamente relacionadas com a política do mercado e, depois, mesmo além dessa (spill-over funcional). Além disso, e na medida em que os actores estendem e partilham as suas lealdades e redefinem as suas identidades, espera-se que eles busquem uma integração mais aprofundada em termos políticos (spill-over político). Salientando o papel das elites e das burocracias transnacionais na aprendizagem da cooperação internacional e nos fenómenos de spill-over políticos, técnicos (sectoriais, funcionais) e geográficos, originando o snowball efect, o Neo-Funcionalismo viria afirmar as vantagens da cooperação no cenário internacional relativamente às situações de enfrentamento em caso de diferendos. A integração surge, assim, como a melhor forma dos Estados organizarem o comportamento cooperativo, já que pressupõe a esperança no papel das instituições supranacionais (autoridade de base territorial como unidade básica de análise). Influenciado profundamente pelo movimento behaviorista na Ciência Política, o Neo-Funcionalismo centra-se sobre o processo de integração em si, conferindo grande ênfase ao processo de integração e das instituições comunitárias. Construído a partir do Funcionalismo, procurando colmatar as suas falhas e mantendo parte da sua agenda normativa (especialmente o Neofuncionalismo Político de Jean Monnet), o Neofuncionalismo introduziu, tanto uma grande ênfase sobre os actores interessados na integração (e, por conseguinte, capazes de levar a integração cada vez mais longe, como a Comissão), tanto um interesse social científico explicito de criar uma teoria da integração regional que, ultrapassando o caso concreto da Europa, se afirmasse como uma teoria geral. O neofuncionalismo de Ernst Haas, Leon Lindberg e Philippe Schmitter viria dominar a década de 1960. Disfrutando de grande popularidade inicialmente, especialmente ao nível da integração europeia – em virtude do spill-over sectorial que a partir da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço deu origem à Comunidade Europeia da Energia Atómica e à Comunidade Económica Europeia, do spill-over geográfico do alargamento das Comunidades à Grã-Bretanha, à Irlanda e à Dinamarca e do spill-over político do desenvolvimento da Política Agrícola Comum –, o Neo-Funcionalismo sofreu fortes revezes com os vetos da França à adesão britânica, com a crise da chaise vide de 1965 e, depois, com a crise petrolífera mundial e a recessão económica que haveria de generalizar-se na década de 1970[22]. Além do mais, o Neo-Funcionalismo revelou ignorar a influência dos factores externos e não distinguiu entre a high e a low politics.
Não obstante estas falhas, Cox e Jacobson, na mesma época, e de modo relativamente anexo ao Neo-Funcionalismo, conduzem uma grande pesquisa sobre o processo decisório das organizações internacionais de carácter universal. Sublinhando o papel dos grupos e dos indivíduos nesse processo decisório, ambos interpretam as organizações internacionais como algo mais que a pura soma dos respectivos membros.
De um modo diferente, mas também neofuncionalista, Karl W. Deutsch visualizou, em 1957, a integração como provindo de uma crescente comunicação e interconexão entre os actores além fronteiras, criando o chamado Transnacionalismo. Esta abordagem não recebeu, nunca, grande atenção, embora seja interessante, porque foca, sobretudo, a integração social, e não tanto a política, como usualmente sucede. No entanto, a abordagem de Deutsch centrou-se sobre o caso específico da NATO e da comunidade transatlântica de segurança e não propriamente sobre o caso europeu. Daí que não lhe seja dada grande atenção quando se estudam as teorias da integração europeia.
Entusiasta das novas técnicas behavioristas e da imagem da sociedade internacional da Escola Inglesa de Relações Internacionais, Deutsch ressalta, da definição de integração, a existência de expectativas de transformação pacífica. Existem, efectivamente, da parte de quem participa num processo regional de integração, a expectativa de que as transformações ocorrerão de forma pacífica. Concluindo que o nível de transacções entre os Estados é uma das mais importantes características para o desenvolvimento de comunidades, Deutsch distigue entre comunidades amalgamadas – aquelas em que as actividades políticas pré-existentes fundem-se – e as comunidades pluralistas – aquelas em que as entidades políticas pré-existentes mantêm a sua soberania, ainda que sem total liberdade de opções nas respectivas escolhas políticas[23]. Ainda que o trabalho de Karl Deutsch possa considerar-se demasiado teleológico, não analisando com profundidade as condições e os mecanismos que podem conduzir à desintegração (em lugar da formação de comunidades), o que tem ocorrido muito na nossa era pós-moderna, e que o trabalho de Deutsch pouco nos ajuda a compreender, a verdade é que, na época em que surgiu, contribuiu de facto bastante para o progresso da teoria da integração regional, tendo como caso de estudo as Comunidades Europeias.
O mesmo poderá dizer-se da abordagem de Morton Kaplan que, em 1957, lança a obra “System and Process in International Politics” enquadrada na tentativa behaviorista de trazer para a disciplina de Relações Internacionais os contributos da Economia ou da Astronomia, para assim construir modelos teóricos. Kaplan faz uma correcção estrutural-funcionalista ao anterior Realismo, recorrendo à emergente cibernética e à tradicional balança de poderes; tentativa frustrada que não teria nunca as repercussões que os seus seguidores haviam imaginado.
Incapazes de explicar os revezes por que as Comunidades Europeias passavam nos anos 1960[24], as teorias de integração até então elaboradas viram-se acrescentadas de uma nova abordagem, que nasceria nos Estados Unidos vinculada à tradição realista das relações internacionais. Aluno de Raymond Aron, Stanley Hoffman desenvolveria, em plena década de 1960, o Intergovernamentalismo, que visa, desde logo, explicar a integração europeia reabilitando a diversidade de Estados em oposição à convergência das elites proclamada por Haas e Lindberg. Procurando compreender e explicar o caso integracionista das Comunidades, Hoffman considera os Estados como os actores centrais das relações internacionais, daí a influência do Realismo. Não se trata, porém, de um realista puro, na medida em que Hoffman afirma que o interesse nacional de um Estado deriva unicamente da sua posição no sistema internacional. Com a preocupação de considerar a relação interno-externo, Hoffman vê as Comunidades Europeias como uma cooperação entre Estados cujo funcionamento interno é regido por princípios de autoridade e de hierarquia. Num contexto de interdependência generalizada, essa cooperação entre Estados evolui para uma forma aprofundada de regime internacional, que permite aos Estados gerir mais facilmente problemas específicos (issue-areas). Não considerando o spill-over dos neo-funcionalistas, Hoffman considera que tornar comum a soberania (pooled sovereignty) resultante daquele processo não provoca a diminuição do papel dos Estados, antes reforça-o.
Sendo o Intergovernamentalismo uma abordagem teórica da integração europeia pertencente à Academia Norte-Americana, seria depois um historiador britânico a difundir estes trabalhos pela Europa. Para Alan Milward[25], o Intergovernamentalismo é tido em conta pelo viés da rational choice, já que o objectivo dos Estados é reduzir os custos de transacção num contexto de economia aberta. Assim, a integração regional europeia, que Milward procura teorizar, é uma acção colectiva visando, cada Estado-membro, optimizar os ganhos. Refutando a tese de que os Estados europeus, ao decidirem unir-se numa comunidade, teriam renunciado a uma parte da respectiva soberania, criando instituições comuns, Milward afirma que a integração europeia foi o meio encontrado pelos Estados europeus para restabelecerem-se individualmente da destruição causada pela guerra. Milward reduz, assim, a integração regional, unicamente à dimensão económica, subestimando todos os outros aspectos: factores exógenos, os interesses e as ideologias dos dirigentes, a identificação identitária das populações, as questões problemáticas que opunham os Estados europeus entre si, especialmente a França e a Alemanha. Os Estados surgem, assim, na concepção estatista de Alan Milward, como guardiães do templo (tese que defende), tendo sido assim a formação das Comunidades Europeias.
De facto, persista um debate intenso entre os apoiantes da integração entendida como reforço do Estado Nação, como Milward, e os apoiantes da integração entendida como forma de ultrapassar o Estado Nação em busca do supranacionalismo. Abordagens mais recentes no âmbito do Intergovernamentalismo, em particular o Intergovernamentalismo Liberal, embora não neguem a importância da decisão racional dos actores individuais (Estados Soberanos) na criação de Instituições Supranacionais, focam com maior intensidade o reforço da capacidade de decisão desses actores por acção dessas Instituições Supranacionais, colocando a questão ao contrário: a capacidade de decisão dos actores sai reforçada da existência de Instituições Supranacionais, embora não seja constrangida por estas. Deste ponto de vista, estas Instituições são criadas com objectivos específicos e estão sob controlo dos actores que as criaram. O que significa que estas Instituições podem ser alteradas a qualquer momento.
Uma terceira fase da teoria da integração europeia apresenta uma nova geração de teóricos, que procura analisar a governança. Criada, sobretudo, desde os anos 1980, esta fase analítica tenta compreender que tipo de sistema político é a União Europeia e, a partir daqui, conseguir descrever o processo político no interior da EU e, ao mesmo tempo, a forma como funciona a política regulatória da EU. Consideram estes teóricos, radicados no Intergovernamentalismo Liberal de Moravcsik e no Neo-Neofuncionalismo de Stone, Sweet, Sandholtz, Zysman, Tranholm e Mikkelsen, que as Instituições Supranacionais não são meras ferramentas nas mãos dos seus criadores, antes têm um papel importantíssimo no processo europeu de integração e no desenvolvimento da governança europeia. Assim, e como os neofuncionalistas haviam demonstrado, as Instituições podem causar consequências inimagináveis, sendo muito menos facilmente reversíveis do que os intergovernamentalistas afirmaram, o que significa que, deste novo ponto de vista, a complexa estrutura institucional da EU veio para ficar, sendo as abordagens teóricas da integração europeia, não tão centradas sobre a Teoria das Relações Internacionais, mas mais sobre a Política Comparada. Na realidade, a necessidade que a teoria sentia de ultrapassar o estato-centrismo das abordagens teóricas até então elaboradas, em prol da análise de um espaço político policêntrico com múltiplos actores, conduziu, em meados dos anos 1980, a um discreto retorno ao Neo-Funcionalismo – moribundo desde meados da década anterior. De facto, a implantação do Mercado Interno nas Comunidades Europeias, em 1992, revigorou a análise neo-funcionalista, espelhada sobretudo nos trabalhos de Wayne Sandholtz e John Sysman. Para estes neo-neo-funcionalistas, a integração europeia surge como resultado da convergência de interesses entre as elites transnacionalizadas e as instituições comunitárias, enquanto se afirma como processo político marcado por uma lógica de expansão das actividades através de pequenas, mas sucessivas modificações (incrementalism). Neste sentido, Sandholtz e Sysman sustentam que o Acto Único Europeu foi a resposta das elites europeias às mudanças ocorridas na cena internacional nos anos 1980, conformando uma série de alianças transnacionais entre a Comissão Europeia (então presidida por Jacques Delors) e as elites industriais europeias. Do mesmo modo, Anne-Marie Burley e Walter Mattli consideram que o desenvolvimento de uma ordem jurídica comunitária é o resultado da convergência entre a comunidade europeia de juristas e os juízes do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
O monismo inerente ao Intergovernamentalismo deveria, assim, para estes autores, ser abandonado, para dar-se aos grupos sociais e às instituições comunitárias o estatuto de actores plenos do processo europeu de integração regional.
Esta terceira fase alargou, assim, o escopo da pesquisa empírica e da reflexão teórica sobre a integração europeia e introduziu um elevado grau de interdisciplinaridade a estes estudos, sob a forma de abordagens comparativas e institucionalistas que procuram esclarecer questões como: que tipo de política a EU realmente é e como funciona, a adaptação institucional e a boa governança, incluindo as questões da legitimidade, da democracia e da transparência e, ainda, a europeização das regras, das instituições e das práticas da governança na UE. Na busca de respostas a estas perguntas, a teoria colocou o acento tónico sobre a dimensão construtivista da integração e da governança europeias e acrescentou uma dimensão crítica à análise do fenómeno integracionista europeu; a partir de onde diversos conceitos acabaram sendo desenvolvidos, como o entendimento da EU como um sistema de múltiplos níveis (Marks et al., 1996), a EU como uma rede de governança (Jachtenfuchs e Kohler-Koch, 1996), a EU como política multi-perspectivada (John Ruggie, 1993).
Com as Revoluções Europeias de 1989-90, muitos foram os que afirmaram a alteração radical das teorias e postulados através dos quais o sistema bipolar era analisado. Geopoliticamente alterado, transformado, no imediato, num sistema unipolar, historiografistas das Relações Internacionais proclamaram a incapacidade analítica da Teoria das Relações Internacionais em estudar o sistema internacional, avançando tentativas de substituição dos velhos paradigmas por novos. Mudava a Teoria das Relações Internacionais e, com ela, a própria Teoria da Integração, que agora passaria a centrar-se num ângulo mais analítico do que propriamente descritivo.
As teorias e os modelos de análise propostos e utilizados para o estudo das Relações Internacionais até 1989 pareciam ter perdido, a partir daí, capacidade analítica, mostrando-se inconsistentes diante dos fenómenos novos que abalavam a vida internacional.
Rapidamente, o Realismo de Hans Morgenthau, o Realismo prático e histórico de Edward Carr, a Abordagem Clássica de Adam Watson e Hedley Bull, o Marxismo (Dependentista) de Raúl Prebisch e Samir Amin, o Pluralismo de Stanley Hoffman, Joseph Nye e James Rosenau, o Marxismo (Estruturalista) de Immanuel Wallerstein, o Neo-Realismo de Kennet Waltz, o Institucionalismo Neoliberal de Robert Keohane, Francis Fukuyama e Samuel Huntington, assim como as mais recentes formulações teóricas do Construtivismo de Nicholas Onuf, em parte assentes no pós-Modernismo de Richard Ashley, na teoria feminista de Sandra Harding, na teoria normativa de Chris Brown, na teoria crítica derivada da Escola de Frankfurt, da qual se destacam Robert Cox e Mark Hoffman, e na Sociologia histórica de Charles Tilly e Michael Mann, pareciam ter perdido consistência analítica, demonstrando enorme fragilidade teórica, ao paradigmática que, imediatamente após as transformações ocorridas a Leste, parecia abalar o estudo das Relações Internacionais. De acordo com o Professor Doutor José Flávio Sombra Saraiva, estas teorias chegariam, mesmo, a considerar que “…dominadas pelos fenómenos da globalização económico-financeira e pela integração liberalizadora dos mercados, as relações internacionais teriam encontrado seu novo modelo sistémico”, ao “...passarem a supor que o contexto internacional do presente fosse uma nova forma acabada de sistema internacional”[26], o que sugeria uma ausência de instrumentos para a análise das Relações Internacionais compostas pela vida internacional difusa e incerta, sobretudo por ter anunciado, no desfecho do século XX, o fim do Estado Nacional Soberano.
Neste suposto contexto de incapacidade analítica por parte das teorias propostas, o caminho aberto pela Historiografia das Relações Internacionais surgia no horizonte como uma nova esperança no estudo da disciplina, afectada na sua consideração como disciplina autónoma. Não se pode pretender, contudo, reduzir o estudo teórico das relações internacionais à abordagem histórica das mesmas. Ainda que a junção de ambas as perspectivas, como propõe Brunello Vigezzi, demonstre ser profícua, as Escolas clássicas de Teoria das Relações Internacionais continuam a ocupar, não um lugar importante no contexto dos estudos internacionalistas, mas o seu próprio e determinado lugar, fazendo, isso sim, um apelo cada vez maior à interpenetração de umas nas outras, já que a insuficiência dos apoios conceptuais de uma Escola de Pensamento em Teoria das Relações Internacionais surge, justamente, como a mais-valia trazida por outra Escola, e assim sucessivamente.
A crise paradigmática das Relações Internacionais, embora limitada, a estreito escopo, afectou, contudo, a forma pela qual as Relações Internacionais são consideradas uma disciplina autónoma. Problema que surge como um aspecto da questão mais abrangente da autonomia da Ciência Política. Assim, e uma vez que tradicionalmente esta define-se a partir da concepção do facto social designado, por Jean Bodin[27], como soberania, poder superior a todos os outros no plano interno, sem superior a nível externo, então as Relações Internacionais, a partir desta noção e no entendimento das teorias tradicionais, definem-se com base nas relações que a pluralidade de poderes políticos soberanos estabelecem entre si[28]. Segundo a mesma interpretação, estas relações, não obstante a busca incessante pela racionalização e submissão das mesmas a instituições políticas que dispensem o uso da força, demonstram estar, ainda, num visível estado de natureza[29], já que cada um daqueles poderes políticos soberanos reserva-se o direito de recorrer à força própria para defesa do que considera ser o seu interesse ou direito.
Posto isto, o factor tradicionalmente autonomizador das Relações Internacionais, como disciplina individualizada no seio da Ciência Política, é, evidentemente, a guerra, no sentido que lhe é dado por Clausewitz através da simples fórmula da “continuação da política por outros meios”.
As transformações ocorridas na vida e na política internacionais, acelerando a complexidade internacional que se afirmava já crescente, vieram alterar o entendimento tradicional, conferindo às Relações Internacionais uma autonomia que lhe advém, não apenas, nem exclusivamente, da guerra.
Efectivamente, o Estado deixou de ser o único agente das relações da guerra, mas antes do processo de internacionais, passando a dialogar e a actuar, de forma pluralista, em condições de igualdade, com organizações internacionais, organizações não-governamentais, poderes erráticos - muitas vezes apelidados de terroristas, mas que se confrontam com os Estados, não os reconhecendo como poder superior -, instituições espirituais como a Igreja Católica e, até, indivíduos. De tal forma, que a definição de Relações Internacionais se torna mais abrangente, resumindo-se, de acordo com o Professor Doutor Adriano Moreira, no “conjunto de relações entre entidades que não reconhecem um poder político superior, ainda que não sejam estaduais, somando-se as relações directas entre entidades formalmente dependentes de poderes políticos autónomos”[30].
A autonomia científica e pedagógica das Relações Internacionais[31] surge, assim, não já como resultado evolução da Sociedade Internacional para a Comunidade Internacional. Processo ainda em curso, cujo início terá sido o movimento das Descobertas, ao marcar o começo da construção do Euromundo, já que este permitiu edificar um mundo já não limitado, integrando regiões que mutuamente se ignoravam.
Evidentemente, o processo de descolonização de segunda geração, iniciado após o fim da Segunda Guerra Mundial e consagrado na Carta das Nações Unidas, aprofundou a expansão do mundo, ao promover a consideração do género humano como uma só comunidade mundial. Comunidade sucessivamente reforçada pelas revoluções que, ao tornarem as relações internacionais crescentemente complexas[32], referindo a revolução global cuja vulgarização teve início no fim dos anos 80, sendo posteriormente consagrada em 1991, em relatório elaborado para o Clube de Roma.
Foi neste contexto que se desenvolveu a quarta fase da interpretação teórica da integração europeia, a fase construtiva. Com início nos anos 1990, ela procurou, desde logo, compreender como, e com que consequências sociais e políticas, a integração se desenvolve e como podem a integração e a governança ser conceptualizadas. Marcada pelo retorno da Teoria das Relações Internacionais, esta fase vê-se profundamente influenciada pelas abordagens construtivistas e críticas que têm atingido a própria Teoria das Relações Internacionais e que põem em causa as abordagens tradicionais até então construídas. De facto, a obsessão dos intergovernamentalistas e dos neo-funcionalistas com o actor da integração regional levou a que, nos anos 1990, novas abordagens à integração regional surgissem, tendo como ponto de partida a análise à integração europeia, privilegiando as instituições.
Trata-se, em primeiro lugar, do Institucionalismo Neo-Liberal, para o qual as instituições são muito mais do que simples reflexos das forças subjacentes e têm um papel muito mais importante do que o de simplesmente produzir ambientes neutros para a interacção política.
Dentro deste Institucionalismo Neo-Liberal, a variante do Institucionalismo Histórico vem logo à ribalta. Segundo os trabalhos de Paul Pierson, a União Europeia apenas pode ser analisada em relação às instituições, que são “receptáculos contemporâneos de um processo histórico ou temporal”[33]. Assim, a política da União Europeia (politics) deixa de ser vista como mera sucessão de decisões estratégicas mas antes como uma série de trajectórias (path dependency), sendo certo que a politics é abordada, por Pierson, pelo viés da policy. Segundo conclusão de Marie-Claude Smouts, a contribuição essencial do Institucionalismo Histórico, “ao qual subscrevemos totalmente, consiste em afirmar que a política no interior da União Européia somente pode ser analisada e compreendida de maneira diacrônica. Toda política (no sentido de policy) ou toda atividade política (no sentido de politics) é vista sob essa ótica como uma improvisação operando a partir de um existente ou de um capital social que se refletem particularmente nas instituições. Sem a consideração dessa variáveis temporal e estrutural, a análise da integração européia resume-se à descrição de uma sucessão de instantâneos (...) que impedem de apreender a dinâmica do processo”[34].
Uma outra lógica institucional neo-liberal é-nos dada pelo retorno do Federalismo pelas mãos de Alberta Sbragia[35] e Fritz Scharpf. Partindo da constatação de que o Federalismo é um princípio político que não termina necessariamente na criação do Estado federal, antes permite que os actores de diversa obediência institucionalizem as suas relações, Alberta Sbragia afirma que a União Europeia não parece seguir o caminho de uma construção estatista. Afinal de contas, a essência do princípio federal, isto é, o equilíbrio entre interesses territoriais e interesses funcionais parece ser solucionado de outro modo no seio da integração europeia, em virtude das estratégias comunitária e intergovernamental que presidem à formação da União Europeia.
Esta lógica tem vindo a evoluir, mais recentemente, para uma imbricação cada vez maior entre os níveis de governo, falando-se, então, de Federalismo Cooperativo, centrado sobre a análise comparada dos policy processes. É nesta base que Scharpf, comparando as experiências alemã e europeia, identifica, em ambos os sistemas, uma armadilha na decisão conjunta resultante da obrigatoriedade de encontrar-se sempre o acordo unânime ou o consenso entre os diferentes níveis de governo.
Naturalmente, esta abordagem negligencia o elo entre política e sociedade, abordando a União Europeia unicamente do ponto de vista intergovernamental.
Estas falhas do Institucionalismo Neo-Liberal, acrescentadas das falhas das teorias anteriores da integração regional, levaram a novos olhares teoréticos sobre o assunto, expressos, primeiramente, na teoria da interdependência de Keohane e Nye. N averdade, foi Robert Keohane e Joseph Nye, nos anos 70, que a cooperação internacional (que ocupa um espaço central das Relações Internacionais) alcançou uma inovação mais adaptada à chamada era pós-moderna, dando origem ao Institucionalismo Neo-Liberal. Estes foram os primeiros internacionalistas a examinar, de modo sistematizado, as situações internacionais que implicavam um grande número de actores, logrando concluir pela inadequação do paradigma estato-centrado como base para estudar a política mundial em mutação. Destronando o modelo dominante da cooperação estato-centrada, Keohane e Nye colocaram o fenómeno do transnacionalismo na agenda da pesquisa internacional, introduzindo-lhe, mais tarde, a interdependência complexa como sistema que congrega a repartição do conflito e da cooperação em torno do conceito de potência. Considerando que “sob as condições da interdependência complexa, a política seria diferente do que sob as condições realistas”, Koehane e Nye procuraram compreender a natureza mutante do sistema internacional, isto é, os padrões de mudança e o que permanece estável ao nível das relações entre Economia e Política, por forma a compatibilizar os padrões institucionalizados da cooperação internacional e o papel desempenhado pelo poder e pelos interesses. Foi assim que decidiram conjugar o paradigma realista das relações internacionais – a Primeira Grande Guerra desmentira a ideia de que os ganhos obtidos com o comércio transnacional seriam suficientes para ultrapassar qualquer dilema de segurança – com o paradigma liberal – a Segunda Grande Guerra havia desmentido a ideia de que o Direito Internacional e a organização internacional, no caso a Sociedade das Nações, seriam suficientes para substituir o dilema da segurança de cada Estado (e a estrutura nacional de defesa daí resultante) por um sistema de segurança colectiva – entendendo-os como complementares. “Power and Interdependence” procura, assim, explicar os padrões de mudança e estabilidade em meados dos anos 1970, através da integração de aspectos do liberalismo e do realismo, apresentando a tese central de que a valorização da interdependência não deve fazer esquecer que os Estados, no seio do sistema internacional, procuram, sempre, obter poder para satisfazer os respectivos interesses nacionais. Assim, sob as condições da interdependência complexa, a política internacional seria diferente e mais pacífica do que sob as condições postuladas pelo realismo. Publicada pela vez em 1977, as alterações ocorridas na cena internacional nos anos 1990 não parecem ter retirado actualidade à tese central da dupla Keohane-Nye. Afinal, as três características que, em 1977, definiam a interdependência complexa – múltiplos canais de contacto na sociedade, falta de uma hierarquia clara de temas, irrelevância da força militar – à época não caracterizavam a maior parte da política internacional, apenas pareciam ser o caminho que, mais tarde, viria a caracterizá-la, como sucede hoje. [36]
Outro olhar teórico sobre a integração foi levado a efeito pela Teoria dos Regimes Internacionais. Inscrevendo-se na corrente Institucional neo-liberal Liberal, a teoria dos regimes, tomando corpo no início dos anos 1980, veio trazer alguns novos contributos à abordagem da cooperação internacional de Keohane e Nye. A primeira definição de regime, que se tornou clássica, é-nos dada por Stephen Krasner, para quem “international regimes are defined as principles, norms, rules and decision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area”[37]. No centro do Institucionalismo Neo-Liberal Liberal está, evidentemente, o papel do mercado e da inexistência constante da concorrência perfeita, o que apela à existência de organizações internacionais. Subjacente à noção de regime internacional propriamente dita encontra-se, nesta lógica, a escolha racional dos actores e a satisfação recíproca dos seus interesses bem compreendidos. Os participantes de um dado regime internacional são, assim, unidades racionais que, distintas entre si, devem agir num contexto de incerteza em que as escolhas respectivas estão balizadas pelos princípios, normas e regras do regime que impõem limites à sua acção. Evidentemente, o regime torna estas escolhas mais fáceis. A conjugação da noção de regime internacional de Krasner com a de jogo interactivo de Ruggie e de reciprocidade difusa de Keohane, atravessa o multilateralismo transversalmente e, ao nível das relações internacionais, supõe que os Estados inscritos em algum regime – isto é, num jogo de trocas repetidas – como a União Europeia ou o MERCOSUL, ora são ganhadores, ora perdedores. Mas não têm, nunca, vantagem em retirar-se do jogo e caminhar isoladamente, dado que, a longo prazo, o comportamento cooperativo demonstra ser a melhor estratégia. A reciprocidade difusa surge, desta forma, beneficiada pelos regimes internacionais, de modo a tornar mais pesado o custo da defecção e mais vantajoso o da cooperação[38].
A abordagem das relações internacionais pelos regimes, além de bastante estato-centrada, pressupõe a cooperação interestatal em issue-areas, isto é, em certos domínios de acção, que os Estados participantes respeitam. Não abrange a totalidade das questões que tocam a sociedade internacional global, a menos que exista um regime internacional para modelar cada issue-area existente. Situações dúbias, temporalidades cruzadas, o emaranhado dos diferentes actores, interesses e motivações não são, assim, abrangidos pela teoria que, nas últimas décadas, demonstrou ser a mais influente.
Procurando ultrapassar estas falhas, diversas novas teorias dominaram os anos 1990, prolongando-se para a primeira metade da década seguinte. Com a preocupação de estabelecer a relação entre o Estado e a sociedade, Andrew Moravcsik elabora, no início dos anos noventa, o Intergovernamentalismo Liberal, abordagem que congrega as influências mútuas do Realismo e do Intergovernamentalismo. Assim, os postulados de pesquisa de que parte são a racionalidade do actor estatal, o exercício do poder como resultado de uma negociação entre Estados e a teoria liberal da formação das preferências nacionais. Concebendo os Estados unicamente do ponto de vista dos governos centrais, Moravcsik negligencia, desde logo, as divergências internas dos Estados, assim como o papel dos outros níveis de governo, concentrando-se excessivamente sobre a integração, em detrimento da governança. Para Moravcsik, de facto, a tomada de decisões no seio de um processo de integração – tomando como exemplo o caso da União Europeia – cabe exclusivamente aos grandes Estados, mormente a França, a Alemanha e a Grã-Bretanha. Simplificando o processo decisório, Moravcsik vê as instituições comunitárias como agências criadas pelos Estados apenas para aumentar a eficácia das negociações interestatais, esquecendo-se que estas instituições são também organizações com autonomia face aos Estados-membros, em resultado de não ter estudado por dentro essas instituições.
A posição monista de Moravcsik, segundo a qual somente os Estados contam na formação de um processo regional de integração, empobrece bastante a análise, deixando de fora aspectos importantes a que as novas teorias dedicariam a seguir atenção.
O Novo Institucionalismo de Pierson, Scharpf, Olsen e Jorgensen coexiste com o Consocialismo de Lijphart e Taylor, o Construtivismo Social de Christiansen e Nicholas Onuf[39] e a Governance de Rosenau, para dar um entendimento novo às teorias da integração regional. Teorias recentes, nascidas na turbulência dos anos 1990, são elas, no fundo, que fornecem hoje os elementos conceituais e teóricos que nos permitem analisar os processos de integração regional, o que não implica, naturalmente, a limitação exclusiva a esses elementos, uma vez que, como a Teoria das Relações Internacionais, a teoria da integração regional, como parte daquela, é também feita, mais por acréscimos sucessivos do que por avanços decisivos.
Efectivamente, é possível observar-se que os social-construtivistas demonstraram a relevância das ideias, normas, Instituições e identidades para a política internacional, assim como a interdependência entre a estrutura do sistema estatal e a acção daqueles envolvidos na política internacional. Os pós-estruturalistas problematizaram os principais conceitos da Teoria das Relações Internacionais e deram importância à construção discursiva do entendimento da política internacional. Os teóricos críticos e os feministas teceram importantes críticas ao sistema internacional contemporâneo e ofereceram vias alternativas para a edificação de um mundo mais justo.
Estes movimentos coincidiram com a evolução da União Política na Europa, designadamente com a revisão realizada aos tratados comunitários em Maastricht, em 1991. Sob a pressão do alargamento a um número elevado de Estados e da revisão constitucional, a teoria da integração europeia enfrentou o desafio de analisar e problematizar os processos paralelos do alargamento e do aprofundamento político. Desta forma, esta quarta fase de evolução teórica, em vez de dedicar-se, como as anteriores, à explicação e análise da construção institucional, tanto a nível supranacional, como a nível estatal, da integração europeia, procurou teorizar sobre o objectivo último da integração europeia, sobre a governança europeia e sobre as implicações normativas de certas políticas europeias. Por esta razão, os trabalhos desta fase versaram sobre o entendimento da integração, sobre a forma como determinadas políticas foram definidas e levadas a efeito e sobre os efeitos políticos originados por estas definições e processos históricos. São, assim, focadas as questões centrais relativas à construção e delimitação da EU, sendo essenciais os debates sobre a legitimidade, reforçados pelos Tratados de Maastricht e de Amesterdão, e sobre as questões normativas da constituição europeia. Em particular, são focadas as controvérsias relativas ao desenvolvimento das Instituições formais e informais da EU, bem como referentes aos processos de europeização das identidades (mais do que as questões referentes às Instituições e políticas comunitárias).

[1] Doutora em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Docente no I.S.C.S.P.
[2] Cfr. WIENER, Antje e DIEZ, Thomas; “European Integration Theory”, Oxford University Press, 2ª Edição, Oxford, 2005, pp.3.
[3] Cfr. Idem, pp.4.
[4] Cfr. Idem, pp.18.
[5] Cfr. Idem, ibidem.
[6] Cfr. Idem, ibidem.
[7] Cfr. Idem, ibidem.
[8] Cfr. Idem, pp.5-10. Para os autores, existem três fases da integração europeia, existindo um normative proto-integration period que as precede a todas. Do ponto de vista aqui utilizado, este período normativo corresponde à primeira fase, por constituir peça essencial para a formação da análise teórica da integração europeia, o que justifica a sua inclusão como fase propriamente dita.
[9] Cfr. MALTEZ, José Adelino; “Ensaio sobre o problema do Estado – Tomo II Da Razão de Estado ao Estado-Razão”, da Academia Internacional da Cultura Portuguesa, Lisboa, 1991, pp.26.
[10] Cfr. CAETANO, Marcello; “Manual de Ciência Política e Direito Constitucional”, Coimbra, 5ª Edição, 1967, p116.
[11] Cfr. Tal como defende Hendrik Spruyt, Professor Associado e Director dos estudos de graduação da Universidade de Columbia, em “ The Sovereign State and its Competitors – Na Analysis of Systems Change”, Princeton University Press, Princeton, 1994. Analisando as instituições que, aquando do declínio do Feudalismo, competiam entre si – das quais salienta as ligas urbanas, como a Liga Hanseática, as cidades-estado italianas e os Estados Soberanos, dos quais destaca a França -, Spruyt considera que a dimensão superior destes, bem como a capacidade para organizar os assuntos internos e para fazer a guerra, fizeram do Estado territorial Soberano o sucessor do Feudalismo. Para Spruyt, o nascimento e consolidação, até hoje, dos Estados, não se deve, assim, a nenhum acaso da História. Em vez disso, quando o contexto económico feudal entrou em colapso, diversas alternativas de organização social foram sendo criadas. Assim surgiram a França, as cidades-estado italianas e a Liga Hanseática, por exemplo. Posteriormente, quando estas realidades conviviam entre si, o processo de selecção entrou em cena, demonstrando o Estado Territorial Soberano possuir consideráveis vantagens institucionais relativamente aos rivais. Provando ter melhor capacidade de organização, tanto interna como externa, a vitória do Estado conduziu ao desaparecimento dos rivais, sucessivamente transformados em Estados, permitindo a própria consolidação.
[12] Cfr. CASTRO, Marcus Faro de; “De Westfália a Seatle : A Teoria das Relações Internacionais em transição”, cadernos do REL, nº20, Publicação do Departamento de Relações Internacionais, Universidade de Brasília, 2º semestre de 2001, pp. 13.
[13] Citado por Castro, Marcus Faro de; idem, pp. 14.
[14] O qual foi o primeiro sistema de política económica internacional criado na área financeira, a par do mercantilismo na área comercial.
[15] Cfr. CASTRO, Marcus Faro de; op. cit., ibidem.
[16] Designadamente com a publicação, pela primeira vez, em 1943, de “A Working Peace System”.
[17] Alterações em muito devidas às novas concepções social-comunistas que começavam a surgir, preparando o caminho para a Revolução Bolchevique na Rússia, em 1917.
[18] Cfr. MALTEZ, José Adelino; “Curso de Relações Internacionais”,Editora Principia, 1ª Edição, Lisboa, Outubro de 2002, pp. 195.
[19] Note-se que, ao advogar, para a SDN, um modelo assente num sistema de segurança colectiva, no seio do qual as grandes potências deveriam punir o agressor que desequilibrasse o sistema internacional, Wilson propunha um modelo, não exclusivamente utópico-idealista, como também, neste ponto, realista.
[20] Cfr. MALTEZ, op. cit., pp. 198-199.
[21] Cfr. Idem, ibidem.
[22] Acontecimentos em relação aos quais o Neo-Funcionalismo demonstrou fraca capacidade de explicação, aqui residindo, essencialmente, a fraqueza que levou ao seu abandono.
[23] Cfr. DEUTSCH, Karl, “Análise das Relações Internacionais”, capítulo XVIII – Como Alcançar e Conservar a Integração, pp. 267-281, Colecção Pensamento Político, 1ª edição brasileira, Editora UnB, Brasília DF, 1977.
[24] Especialmente a crise da chaise vide.
[25] Cfr. MILWARD, Alan S.; “The European Rescue of the Nation-State”, Routledge Edition, 2ª edição, Reino Unido, 2000.
[26] Cfr. SARAIVA, José Flávio Sombra, “Relações Internacionais – Dois Séculos de História”, volI “Entre a Preponderância Europeia e a Emergência Americano-Soviética (1815-1947)”, IBRI, com o apoio da FUNAG, UnB, Brasília DF, 2001, 1ª Edição, pp.16-17.
[27] Jean Bodin (1530-1596) - filósofo e jurista francês de origem judaica, afirmou-se como o teórico da monarquia francesa não confessional. Fugindo às lutas religiosas que enfraqueciam a França do seu tempo, Bodin desenvolveu a política de Estado francesa, de acordo com as ideias de Maquiavel, às quais agregou a legitimidade, através do conceito de soberania, pela definição do qual é considerado o pai do Estado Moderno. Una, indivisível, própria e não delegada, irrevogável, perpétua e suprema, a soberania serviu de base à classificação das formas de governo proposta por Bodin: monarquia, aristocracia e governo popular ou democracia.
[28] Cfr. MOREIRA, Adriano; “Teoria das Relações Internacionais”, Editora Almedina, Coimbra, 1996, pp.13.
[29] Conceito recuperado, criado pelos chamados contratualistas, dentre os quais se destacam Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), com o “Contrato Social” (1762), John Locke (1632-1704) com os clássicos do governo limitado pela lei, “Treatises of Civil Government” (1690) e “Letter on Toleration” (1689) e, noutra linha, aquela aqui considerada, Thomas Hobbes (1588-1679), com o célebre “Leviathan” (1615). Escola negada por figuras como David Hume (1711-1776), Hegel (1770-1813) e Karl Marx (1818-1883)
[30] Cfr. Idem, pp.18.
[31] Questão que hoje não domina o debate das Relações Internacionais. Na verdade, autores como Jean-Baptiste Duroselle, Barry Buzan e Adam Watson impõem a necessidade de abandonar o debate infrutífero entre a Teoria das Relações Internacionais e a História das Relações Internacionais, procurando a reunião de ambos. Segundo Brunello Vigezzi, no texto “Teóricos e Historiadores das Relações Internacionais”, acoplado à edição brasileira da obra de Duroselle(Todo o Império perecerá), a oposição das categorias neorealistas às categorias neoliberais não deve limitar a discussão. Não estando vinculados a estas premissas positivistas surgidas nos estados Unidos, os autores citados conseguem estabelecer um debate frutífero entre a História e a Teoria das Relações Internacionais, relegando para assunto acessório a questão da autonomia disciplinar das Relações Internacionais. Esta autonomia implica, de acordo com os paradigmas neorealistas e neoliberais, a negação da História. Aceitando as considerações de Vigezzi e de Duroselle, consideramos, porém, que a compatibilização entre a História e a Teoria das Relações Internacionais não invalida a autonomia disciplinar das Relações Internacionais, antes a fortalece, no sentido da consolidação crescente da Historiografia das Relações Internacionais, no seio da multidisciplinaridade que caracteriza o estudo das Relações Internacionais
[32] Referência à lei da complexidade crescente das relações internacionais do professor Doutor Adriano Moreira, a qual prevê a “multiplicação das dependências e interdependências que é acompanhada por uma também multiplicação quantitativa dos centros de decisão, movimento de contrários que geraria novas formas políticas, os grandes espaços, bem como órgãos supranacionais de diálogo, cooperação e diálogo (...) Numa convergência acompanhada por uma divergência que exigira uma nova unidade” (citado de MALTEZ, José Adelino; “A Comunidade Mundial, o Projecto Lusíada e a Crise do Político”, Oração de Sapiência proferida no ISCSP, Lisboa, 2000, pp. 188-189.
[33] Cfr. SMOUTS, Marie-Claude; “As Novas Relações Internacionais : Práticas e Teorias”, Editora UnB, 1ª edição brasileira, Brasília DF, 2004, pp.112.
[34] Cfr. idem, pp.112-113.
[35] Cfr. SBRAGIA, Alberta; “Thinking About the European Future: The Uses of Comparison”, in KRATOCHWIL, Friedrich e MANSFIELD, Edward D.; “Iternational Organization – a Reader”, Longman Edition, 1st Edition, New York, 1994, pp.315-324.
[36] Cfr. KEOHANE, Robert e NYE, Joseph; “Power and Interdependence”, 3rd edition, Library of Congress Cataloging –in-Publication Data, 334 páginas, ISBN 0-321-04857-1, Longman Editions, New York, 2001.
[37] Cfr. KRASNER, Stephen; “International Regimes”, edited by Peter Katzenstein, Cornell University Press, 8th Edition, 372 páginas, ISBN 0-8014-1550-0, Ithaca, USA, 1995, pp.1.
[38] Sobre a teoria dos regimes vide também as colaborações de Friedrich Kratochwil, John Gerard Ruggie, Duncan Snidal, Oran Young, Peter Haas, Robert Cox e Ernest Haas em KRATOCHWIL, Friedrich e MANSFIELD, Edward D.; “Iternational Organization – a Reader”,386 páginas, Longman Edition, ISBN 0-06-501214-3, 1st Edition, New York, 1994.
[39] Cfr. ONUF, Nicholas Greenwood; “World of Our Making: Rules and Rule in Social Theory and International Relations”, University of South Carolina Press, 1ª edição, Columbia, South Carolina, 1989.

EXAME ÉPOCA DE SETEMBRO

2006-08-29T12:22:00.000+01:00

MESTRADOS EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS E GESTÃO E ADMISTRAÇÃO PÚBLICA

DIA 06 DE SETEMBRO DE 2006, ÀS 18:00 HS, PISO 03

Prestam-se a EXAME DA ÉPOCA DE SETEMBRO os alunos do Mestrado em Relações Internacionais que, ou não tenham concluído a disciplina de "Blocos Regionais Europeus" (2º semestre), ou pretendam melhorar a nota obtida em frequência ou exame da época de Julho E os alunos do Mestrado em GAP que, ou não tenham concluído a disciplina de "Problemas da Cooperação Europeia" (2º semestre), ou queiram fazer melhoria da nota alcançada em frequência ou exame da época de Julho.

A CONSTRUÇÃO ECONÓMICA DA UNIÃO EUROPEIA - O MERCADO INTERNO E A UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA

2006-07-26T12:10:00.000+01:00

A CONSTRUÇÃO ECONÓMICA DA UNIÃO EUROPEIA – O MERCADO INTERNO E A UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA

RAQUEL PATRÍCIO[1]

O MERCADO INTERNO

CONSTRUÇÃO E REALIZAÇÃO DO MERCADO INTERNO

A construção da Europa, desencadeada efectivamente durante os anos 50, desenvolveu-se segundo um processo que, ante avanços e recuos, buscava alcançar, progressivamente, a integração total.
Apesar da antiguidade da ideia de unidade europeia, o final da Segunda Guerra Mundial afigurou-se decisivo para o lançamento da primeira pedra do edifício europeu. Destroçada, a Europa carecia de uma reconstrução rápida, que ao mesmo tempo solucionasse o problema político das relações franco-alemãs (em torno das quais giravam as Relações Internacionais da Europa desde 1870[2]) e permitisse aos Estados europeus enfrentar, por um lado, a ameaça soviética que começava a nascer e, por outro, o desafio económico norte-americano.
De objectivos amplamente políticos, a criação das Comunidades foi estrategicamente iniciada pela via económica. A colocação, sob uma Autoridade Comum, da produção do carvão e do aço franceses e alemães procurava, não só encetar entre os dois rivais europeus continentais, uma cooperação económica que ligasse os destinos de um Estado ao outro, como também, e sobretudo, colocar, sob essa Autoridade Comum, a produção dos bens essenciais a qualquer esforço de guerra, tornando-a materialmente impossível.
Eram objectivos evidentes dos Tratados de Paris (que criou a CECA) e de Roma (que criaram a CEE e a EURATOM) a fusão dos sistemas económicos e das políticas económicas dos Estados-membros de modo a obter-se, posteriormente, uma unificação política entre estes. Declaradamente económicos, os objectivos das Comunidades apresentavam uma finalidade amplamente política, confessada apenas no Preâmbulo do Tratado de Roma-CEE. Na verdade, o objectivo político de unir os Estados europeus pareceu ser mais facilmente alcançável através do pragmatismo da via económica.
Assim, o objectivo imediato das Comunidades, assim que a CEE e a EURATOM foram criadas foi, desde logo, a construção, entre os Estados-membros, de uma união aduaneira, que redundaria na supressão dos direitos alfandegários e das práticas comerciais restritivas e no estabelecimento de uma Pauta Aduaneira Comum para os Estados-membros face a terceiros, o que deveria ser alcançado até 1970. O Tratado de Roma-CEE previa que o grande objectivo do mercado comum deveria ser alcançado progressivamente, ao longo de um período de transição de doze anos. Os direitos aduaneiros seriam suprimidos em dez etapas, enquanto as restituições quantitativas eram efectivamente eliminadas e os contingentes desapareceriam até 1965.
Os Estados que entretanto aderissem às Comunidades beneficiariam de um período de cinco anos para desmantelar as suas formas de protecção (casos da Grã-Bretanha, Irlanda, Dinamarca e Grécia), ainda que para Portugal e Espanha se concedesse um período mais alargado de seis anos.
Ao estabelecer o objectivo de criar uma união aduaneira para depois alcançar-se um mercado comum (de acordo com a clássica tipologia da integração regional), os Seis fixaram objectivos ambiciosos, fazendo o mercado comum repousar especialmente sobre uma união aduaneira de produtos industriais: um espaço de comércio livre complementado por uma política comercial comum.
Uma vez ultrapassada esta fase, o Tratado de Roma-CEE definia o objectivo de criar uma união económica, através do estabelecimento de políticas económicas e sociais comuns e da livre circulação dos factores de produção (a juntar-se à das mercadorias e dos serviços). Como objectivo de longo prazo, o Tratado estabelecia a criação de um grande espaço social, onde a integração política pudesse ser realizada, de forma a concretizar o grande sonho dos criadores da Europa Unida.
Ainda que avançasse bastante a nível de objectivos de longo prazo, o Tratado apresentou-se, naturalmente, mais preciso relativamente aos objectivos económicos de curto prazo, os mais facilmente alcançáveis.
Assim, o Tratado de Roma-CEE aponta, como instrumentos para a realização dos objectivos propostos, a realização das condições que permitissem a livre circulação das mercadorias, dos serviços, dos factores de produção e do estabelecimento das empresas. O Tratado previu, também, a coordenação das políticas económicas nacionais (enunciando o “princípio da coordenação”), não atribuindo competências significativas às Instituições Comunitárias, com excepção da agricultura e pescas (concessão feita à França), dos transportes, do comércio com países terceiros e da concorrência (complemento natural da criação, que se pretendia, de Mercado Comum). Sectores expressamente enunciados no Tratado, para os quais se pretendia a criação de políticas comuns.
Para alcançar os objectivos definidos, o Tratado previu, ainda, a criação do Fundo Social Europeu (FSE) e do Banco Europeu de Investimentos (BEI).
Com a estrutura institucional, os objectivos e os meios para os alcançar definidos, o Tratado entrou em vigor a 1 de Janeiro de 1958, num período favorável à economia mundial em geral e à economia europeia em particular.
As economias dos Seis prosperavam, as trocas comerciais progrediam entre si, estando a primeira etapa da liberalização das trocas concluída a 1 de Janeiro de 1959, enquanto 1960 marcava o início da adopção das primeiras medidas comuns sobre a livre circulação de capitais e o início do funcionamento efectivo do FSE.
As frustrações dos Seis em matéria de cooperação política (em virtude dos desaires que, nessa matéria, iam ocorrendo) não abalaram o intuito de prosseguir a integração europeia pela via económica.
Pondo de lado os problemas e as dificuldades da área política, os Seis prosseguiram o desarmamento alfandegário, adoptaram um plano conjunto de luta contra a inflação, enveredaram por uma nova etapa de processo tendente à livre circulação dos trabalhadores, com a elaboração de um programa quinquenal de política económica; realizaram mais uma fase do desarmamento alfandegário, passando os direitos a estar reduzidos em 30%, em comparação com os de 1958, aboliram os direitos inter-estados comunitários, elaboraram definitivamente o mercado agrícola comum e reafirmaram os objectivos da Política Agrícola Comum (PAC), que estavam fixados desde 1960 (livre circulação dos produtos; organização comum dos mercados para a produção; preferência comunitária e solidariedade financeira). Fixaram os objectivos da Política Comercial Comum, da harmonização dos sistemas fiscais, da Política Social Comum e da Política Regional Comum e aprovaram o primeiro programa de política económica de curto prazo, que pretendia a unificação, a partir de 1970, dos regimes da Taxa sobre o Valor Acrescentado (TVA) praticados nos vários países e concluíram a fusão institucional das três Comunidades, iniciada logo em 1957, ao dotarem-nas de uma Comissão e de um Conselho únicos. Verificou-se, também, a adesão da Grã-Bretanha, da Irlanda e da Dinamarca (1973), bem como a adopção da Pauta Aduaneira Comum, de modo a concluírem a criação da união aduaneira a 1 de Julho de 1968 (dois anos antes do previsto).
Apesar do avanço significativo da integração europeia, o mercado europeu permanecia ainda largamente fragmentado em mercados nacionais. A liberalização das trocas comportava dois limites importantes. Por um lado, as cláusulas de salvaguarda, que permitiam aos Estados-membros suspender as obrigações impostas pelo Mercado Comum, e, por outro, a ideia de que a supressão dos contingentes não implicava a impossibilidade de manter (ou eventualmente até aumentar) o proteccionismo não tarifário (especialmente através de normas técnicas), desde que se estivesse em períodos de dificuldades económicas, funcionavam como obstáculos que persistiam à livre troca.
Por isso, era necessário avançar-se ainda mais no domínio da integração económica, embora esta primeira fase de construção do Mercado Interno – a chamada fase de transição (1958-1969) – tenha sido extremamente importante para o lançamento dos alicerces que permitiriam que as fases seguintes fossem realmente consistentes.
De facto, a construção do Mercado Interno iniciou-se (primeira fase) efectivamente em torno da noção de “mercado”, com uma conotação amplamente liberal e a confiança total na capacidade reguladora do jogo espontâneo daquele, o que significa que o projecto do Mercado Interno repousa sobre a lógica da integração pelo mercado: é a liberdade de circulação das mercadorias, dos serviços, da mão-de-obra e do capital que produz progresso económico-social e proporciona uma aproximação política entre os Estados-membros.
A política de concorrência orientava-se perfeitamente nesta lógica, reforçando a direcção liberal da construção do Mercado Interno. A política agrícola, pelo contrário, criava um tipo de intervenção extremamente incidente e, por conseguinte, prejudicial à dimensão liberal da construção do Mercado Interno, revelando uma concepção extremamente intervencionista das Autoridades Comunitárias.
De facto, enquanto que a política de concorrência constitui, desde o início, um complemento natural do Mercado Interno, os princípios da PAC deixam pouco espaço ao jogo espontâneo do mercado.
Os efeitos benéficos da livre circulação de mercadorias não poderão ser alcançados se actores públicos ou privados entravarem o acesso ao mercado, através da imposição de preços ou de quantidades às trocas intracomunitárias. A regulamentação da concorrência compõe-se, pois, desde o início, da proibição de alianças e abusos de posição dominante e de um controle rigoroso das ajudas dos Estados-membros às respectivas empresas.
Os princípios da PAC, pelo contrário, assentam, desde o início, sobre uma rigorosa intervenção comunitária e sobre a formação dos preços agrícolas pela fixação, para a maior parte dos produtos, de um preço mínimo e de um preço máximo; assentam, ainda, sobre as subvenções dadas às maiores e mais produtivas explorações através de um sistema de compensações entre o mercado europeu e o mercado mundial e, ainda, sobre a integração total do orçamento agrícola no orçamento comunitário.
A integração económica prosseguia, apesar de tudo.
Desde logo, a existência de uma Pauta Aduaneira Comum entre os Estados-membros fez com que o território desses Estados passasse a constituir um território aduaneiro único, o que, por sua vez, fez com que perdesse todo o sentido o sistema de receitas das Comunidades até então praticado. Assim se optou por um sistema de receitas próprias, de acordo com o qual deixavam de constituir receitas de cada Estado-membro, afectas ao respectivo orçamento nacional, para passarem a ser receitas do orçamento comunitário, as receitas decorrentes dos direitos aduaneiros, dos direitos niveladores cobrados em matéria agrícola e uma percentagem das receitas arrecadadas pelos Estados-membros a título de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA).
Ligado a este novo sistema de receitas comunitárias, o aprofundamento do processo de integração económica prosseguiu com o alargamento das competências do Parlamento Europeu em matéria orçamental. Prosseguiu, também, com o programa de apoio monetário entre os Seis (solidariedade monetária entre os Seis) que visava estabelecer um fundo especial com base nas propostas contidas no Plano Barre, que preconizava uma cooperação monetária a curto prazo com o objectivo de unificar gradualmente as políticas económicas e financeiras, a fim de dotar as Comunidades de uma moeda única a partir de 1980 (objectivo patente no Relatório Werner, endereçado aos governos nacionais em Outubro de 1970).
No entanto, a crise de confiança no Dólar norte-americano comprometeu o avanço do plano monetário dos Seis. Para evitar a especulação, a Alemanha e a Holanda decidiram deixar flutuar as respectivas moedas, enquanto os parceiros tomavam medidas severas de controlo sobre as taxas de câmbio, dando, assim, entrada a crise financeira dos anos setenta. A França decidiu de imediato abandonar a participação nos trabalhos da união económica e monetária e o funcionamento normal da PAC parecia ameaçado.
A crise atingiu o auge quando Richard Nixon decidiu suspender a convertibilidade do Dólar (impondo um embargo sobre o ouro) e instituir uma taxa de 10% sobre as importações. A decisão de Nixon deveria ter um carácter transitório, para permitir o reequilíbrio do sistema, mas, na realidade, tornou-se irreversível, dada a permanência de factores de instabilidade, destruindo as bases do sistema de Bretton Woods.
As crises monetárias vieram, naturalmente, introduzir elementos de instabilidade ao processo de construção do Mercado Interno, que até então caminhara tranquilamente. Perante a crise, os Estados-membros viram-se incitados a recorrer a todas as formas de proteccionismo, ao mesmo tempo que procuravam formas para reagir ao colapso do sistema financeiro internacional.
Neste contexto, o Conselho de Ministros decidiu, em 1972, estabilizar as relações cambiais entre os Estados-membros através de uma ligação directa ao Dólar, fixando uma margem de flutuação das moedas dos Estados-membros em relação ao Dólar de 2,25%, devendo os Bancos Centrais dos Estados-membros intervir apenas a partir desse momento. O pressuposto desta experiência das serpentes monetárias era o de que o Dólar readquiriria estabilidade no plano internacional como moeda de pagamentos que era e continuaria a ser, o que, contudo, viria a mostrar-se errado, já que a crise dos anos 70 era mais profunda do que se pensara, ligada aos problemas de confiança gerados pelo envolvimento militar dos EUA na guerra do Vietname, pelo agravamento do défice comercial e do desequilíbrio da Balança de Capitais norte-americanos.
Desta forma, em Março de 1973, os Estados-membros decidiram uma nova estratégia, mantendo o compromisso da flutuação conjunta das moedas europeias, mas desaparecendo a obrigação de flutuação face ao Dólar. Esta experiência da serpente monetária teria, todavia, uma curta duração, em virtude do primeiro choque petrolífero (1973) ter tornado a crise dos anos 70 ainda mais profunda.
Continuando a buscar uma solução para enfrentar a situação assim criada, os Estados das Comunidades optaram por uma alternativa autónoma, independente do Dólar e dos EUA, através da estruturação, entre as moedas europeias, nas suas relações mútuas, de um mecanismo que permitisse estabilizar os câmbios e que consistia na criação de uma moeda escritural que representasse a média ponderada do valor das várias moedas que aderissem ao sistema. O valor da moeda assim criada, a Unidade de Conta Europeia (ECU), fixado politicamente, abria caminho a toda a evolução informal, à margem do sistema institucional comunitário, que acabaria por conduzir à criação, a 8 de Abril de 1978, no Conselho Europeu de Copenhaga, do Sistema Monetário Europeu (SME). Com os objectivos de assegurar a estabilidade cambial das moedas europeias umas em relação às outras e estabelecer um enquadramento institucional que impedisse que os eventuais reajustamentos se fizessem de forma unilateral e passassem a fazer-se no quadro de regras e de decisões tomadas conjuntamente, o SME constituía a solução europeia para a crise financeira dos anos 70, fixando a margem de 2,25% de flutuação das moedas europeias relativamente ao ECU.
Tornava-se progressivamente claro que a estrutura institucional das Comunidades carecia de uma profunda reforma, ao mesmo tempo que as crises económicas e orçamentais por que as Comunidades vinham passando tinham também de ser solucionadas. Tornava-se claro, ao mesmo tempo, o fraco dinamismo do aparelho produtivo comunitário e a sua crescente falta de competitividade, designadamente face ao Japão e aos EUA, especialmente nos sectores de alta tecnologia (tecnologias da informação e electrónica), mas também nas indústrias automóvel e de maquinaria, denotando a fragmentação do mercado comunitário, que cunharia as expressões euroesclerose e europessimismo para descrever o impasse pelo qual passava o processo europeu de integração. Paul Krugman, em análise à economia comunitária em 1991, atribuiria esta situação à existência de barreiras não-tarifárias ao comércio intra-comunitário. E, de facto, era, à época, notória a existência deste tipo de barreiras (físicas, fiscais e técnicas) que impediam que o comércio entre os Estados-membros fosse tão acentuado quanto no início da construção das Comunidades.
Foi neste contexto que Jacques Delors se tornou presidente da Comissão Europeia (1985), o que viria a mostrar-se determinante para o impulso do processo europeu de integração. Logo em Março, Delors apresentaria o Programa para o Mercado Interno ao Parlamento Europeu e, em Junho, a própria Comissão apresentaria, no Conselho Europeu de Milão, o Livro Branco do comissário para o Mercado Interno, Lord Cockfield, que continha um programa de reformas legislativas relativas à eliminação dos entraves às trocas intra-comunitárias. Medidas legislativas essas que os Estados-membros teriam de transpor para a ordem jurídica interna de modo que o Mercado Interno pudesse entrar efectivamente em funcionamento a 1 de Janeiro de 1993.
O Programa para o Mercado Interno, assim como o Livro Branco eram, assim, apresentados como uma estratégia para que as Comunidades conseguissem aumentar a competitividade. A ênfase que o programa colocava na desregulamentação estava perfeitamente de acordo com a doutrina liberal que, à época, políticos como Thatcher e Reagen proclamavam. Porém, essa desregulamentação teria de ser acompanhada por medidas redistributivas da riqueza para compensar as regiões mais frágeis economicamente e os sectores populacionais desfavorecidos.
Assim, a Cimeira de Milão teve, também, que tomar as decisões relativamente à preparação das medidas necessárias para rever os Tratados comunitários, já que a aplicação de tais medidas implicava maior autonomia de decisão por parte das Comunidades, isto é, a extensão do voto, no seio do Conselho, por maioria. A Grã-Bretanha, a Dinamarca e a Grécia mostraram-se, de início, preocupadas com a extensão da maioria em detrimento da unanimidade, mas cedo compreenderam que esse seria o preço a pagar pelo Mercado Único, fortemente desejado pelos sectores políticos e empresariais nacionais, ao mesmo tempo que receavam ver-se afastadas do processo decisório relativamente à construção do Mercado Interno e, por conseguinte, incapazes de influenciá-lo.
Assim se chegava ao fim da segunda fase de construção do Mercado Interno (1970-1985), dominada pelas crises dos anos setenta e posterior relançamento da integração europeia e, naturalmente, da construção do Mercado Interno.
Na continuação do Livro Branco, o Conselho Europeu do Luxemburgo chegaria ao texto do Acto Único Europeu[3], assinado na Haia, em Fevereiro de 1986 (para entrar em vigor a 1 de Julho de 1987).
O Acto Único Europeu faz uma mini reforma aos Tratados de Roma, introduzindo alterações nos vários domínios, a mais significativa das quais no âmbito económico.
Na verdade, o objectivo primordial do Acto Único Europeu era lançar a competitividade da economia europeia através do estabelecimento de um Mercado Único de 320 milhões de consumidores, isto é, de um espaço sem fronteiras no qual fosse assegurada a livre circulação das mercadorias, serviços, pessoas e capitais.
Este objectivo, tal como descrito no Acto Único Europeu, ultrapassava desde logo a vertente puramente economicista para visar, pela primeira vez, desenvolver o sentimento dos Europeus pertencerem a um mesmo mundo, no interior do qual pudessem circular livremente, deslocando o foco central, da economia, para o cidadão, o que explica a introdução do conceito de espaço sem fronteiras internas, que transcende largamente o de mercado comum[4].
A terceira fase de criação do Mercado Interno, claro período de concretização, decorre, assim, de 1986 a 1992, na tentativa de efectivamente aplicarem-se as regras institucionais, económicas e sociais definidas pelo Acto Único Europeu para alcançar o Mercado Interno. O Acto Único Europeu, primeira reforma dos tratados comunitários, lança, assim, uma nova fase no processo europeu de integração. Reconhecendo formalmente o SME, motivando esforços renovados para a união política, para a reforma institucional e para o reforço das políticas social, regional, da concorrência e da tecnologia, introduzindo, nos Tratados, a coesão económica e social, o Acto Único Europeu modifica, ainda, o processo de tomada de decisão comunitário, alargando a maioria qualificada e mantendo a unanimidade para as questões sensíveis (em relação às quais os Estados-membros manifestam divergências) da fiscalidade, dos movimentos de pessoas e dos direitos e interesses dos trabalhadores.
A construção do Mercado Interno surge, assim, concluída, apresentando-se a construção europeia, no início dos anos noventa, consolidada. A integração não podia, a partir de então, manter-se no âmbito dos mercados, pois exigia, já, que se pusessem em prática as políticas comuns, ou uma coordenação das políticas nacionais que levariam à exigência das reformas institucionais que Maastricht viria dar resposta, abrindo o caminho para a União Económica e Monetária, quarto grande período da construção económica da Europa, que ultrapassa o Mercado Interno, mas que com ele haveria de conviver.
Alguns objectivos, porém, não foram, ainda, totalmente alcançados, como os que se referem à liberalização em matéria de mercados públicos, reconhecimento de diplomas do ensino superior, serviços financeiros, telecomunicações, transportes, propriedade intelectual e ambiente. Razão pela qual o Conselho Europeu de Amesterdão (1997) sugeriu que a Comissão elaborasse, a cada seis meses, um relatório constatando a situação de cada Estado-membro face ao Mercado Interno, sendo certo que os vários Estados-membros têm posicionamentos diferentes relativamente ao mesmo. Em Fevereiro de 2003, a Comissão concluiu que os Estados-membros com maior número de infracções à legislação do Mercado Interno eram a França, a Itália e a Espanha, enquanto a Suécia, o Luxemburgo e a Dinamarca eram os que menos infracções cometiam. Em Abril do mesmo ano, apenas a Dinamarca, a Finlândia, Portugal e a Grã-Bretanha cumpriam o objectivo tolerância zero de transposição das directivas relativas ao Mercado Interno que havia sido decidido no Conselho Europeu de Barcelona do ano anterior. Finalmente, em Maio, a Comissão avaliava que a Itália, Portugal, a Irlanda, a Áustria, a Espanha e a França eram os Estados-membros que menos cumpriam a legislação relativa ao Mercado Interno, enquanto a Dinamarca, a Suécia e a Finlândia eram os que mais a respeitavam.

OBSTÁCULOS AO FUNCIONAMENTO DO MERCADO INTERNO

Uma vez constituído o Mercado Interno, deveriam resultar, essencialmente, duas consequências positivas. Por um lado, a emergência de grandes empresas, beneficiando de economias de escala, como resultado do aumento da dimensão do mercado europeu e, por outro, a criação de uma favorável pressão concorrencial, quer em termos de baixa de preços, quer em relação à inovação tecnológica. Tal significa que o Mercado Interno não se limita a colocar produtores e consumidores europeus em contacto; antes altera as estruturas produtivas, favorecendo a competitividade das empresas europeias nos mercados mundiais, face aos seus grandes concorrentes.
A permanência de obstáculos à circulação livre das mercadorias, dos serviços, das pessoas e dos capitais, todavia, origina, na prática, sérias perturbações às trocas entre os Estados-membros, podendo interferir com aqueles efeitos benéficos.
Assim, se em relação às mercadorias os entraves físicos – paragem das mercadorias nas fronteiras, originando custos de funcionamento dos serviços que tratam das operações comerciais, custos de armazenamento e de transporte, bem como custos suportados pelas Autoridades Públicas responsáveis pelos procedimentos aduaneiros – não existem desde 1 de Janeiro de 1993, em função da entrada em vigor do Mercado Interno nessa data, os entraves técnicos constituem uma fórmula muito usual de travar a livre circulação de bens. Consistem na aplicação de normas técnicas com justificações sociais, ambientais, de saúde pública ou ainda de uma lógica industrial de estandardização que, evidentemente, podem ser reais e, por conseguinte, ter cabimento na protecção dos consumidores nacionais e do próprio Mercado Interno, mas podem, também, ter um efeito proteccionista propositado, já que, se é certo que qualquer norma nacional cria um obstáculo à entrada, no mercado nacional, de mercadorias provenientes dos parceiros, originando um efeito proteccionista nefasto, certo é, também, que tais normas se transformam em mecanismos à disposição dos comportamentos mais proteccionistas.
Face aos entraves causados pelas normas técnicas, procura-se aplicar, à circulação das mercadorias, quer o princípio da não-discriminação em função da nacionalidade, quer o do reconhecimento mútuo, bem como dar prioridade às acções de normalização, através de regulamentação comunitária e da harmonização. Estas acções são levadas a efeito, quer pelos industriais europeus, que são mobilizados a conceder prioridade à normalização na sua estratégia dirigida ao mercado interno, quer pelos organismos para tal criados, designadamente o Centro Europeu de Normalização, o Centro Europeu de Normalização Electrotécnica e o Instituto Europeu de Estandardização das Telecomunicações, compostos pelos organismos nacionais de estandardização.
Em paralelo com os entraves técnicos, actuam os entraves fiscais, que se resumem, basicamente, à fiscalidade indirecta, em especial o IVA, imposto sobre o consumo, um dos maiores fornecedores de receitas fiscais que revertem a favor das finanças públicas do Estado-membro consumidor. O grande problema em torno do IVA, para além da disparidade de taxas aplicadas entre os Estados-membros (o que origina distorções da concorrência), diz respeito ao actual sistema de cobrança, o qual se exerce no Estado-membro de destino das mercadorias, não correspondendo às práticas comerciais modernas, por criar um controlo físico dos movimentos das mercadorias, nas fronteiras, quando o objectivo central do Mercado Interno é, justamente, terminar com essas fronteiras. O grande objectivo relativamente ao IVA consiste, assim, em passar a cobrá-lo no país de origem, embora ainda não se tenha chegado a acordo sobre a modalidade para fazê-lo.
Na verdade, já o Tratado de Roma-CEE falava na necessidade de harmonizar os impostos indirectos, embora fosse muito vago quanto ao que efectivamente queria dizer com harmonização, até porque apenas referia que as legislações nacionais deveriam ser aproximadas. Diversos passos vêem sendo dados no sentido da harmonização da fiscalidade indirecta, designadamente do IVA, porém a realidade é que os progressos têm sido lentos, existindo apenas um compromisso vago em matéria de harmonização fiscal a médio prazo, especialmente por se tratar de uma matéria central à soberania estadual, decidida, por conseguinte, por unanimidade.
Relativamente aos impostos directos, a questão é também complicada, até porque, tal como os impostos indirectos, também exigem a decisão da União Europeia por unanimidade, representando cerca de 40% das receitas estatais provenientes da cobrança de impostos. Por outro lado, a competição fiscal é também uma realidade, já que, com a mobilidade do trabalho e do capital, os trabalhadores e os investidores dirigem-se para os Estados-membros onde a cobrança fiscal é mais reduzida, como a Irlanda, acusada pelos parceiros da União Europeia de fixar taxas fiscais baixas para chamar o investimento directo estrangeiro.
Seja como for, a verdade é que, quer se trate de impostos indirectos, quer de impostos directos, as diferenças nos sistemas fiscais dos Estados-membros representam uma barreira à concretização do Mercado Interno, porque podem causar distorções nos preços e, desta forma, prejudicar o processo competitivo. Implicam, além do mais, ajustamentos nas fronteiras, o que, por sua vez, implica a necessidade de controlos fronteiriços, precisamente o que o Mercado Interno pretende abolir. Por outro lado, operar com sistemas fiscais distintos aumenta os custos e a complexidade dos negócios entre os agentes económicos dos vários Estados-membros.
A par dos entraves físicos e fiscais, há, ainda, que ter em conta a protecção dos mercados públicos como barreira que se interpõe à livre circulação das mercadorias. Estes mercados têm sido os mais difíceis de abrir, porque privilegiam os fornecedores nacionais em detrimento dos estrangeiros, caindo nas práticas discriminatórias, principalmente nos sectores-chave da economia nacional, como o fornecimento de água, electricidade, gás, os transportes públicos e as telecomunicações.
Em 1988, o Relatório Cecchini efectuou uma análise dos efeitos que a abertura dos mercados públicos europeus teria na então CEE a Doze e obteve resultados que podem ser enquadrados em dois tipos de efeitos. Os efeitos directos estimavam os ganhos em cerca de 3 a 8 mil milhões de Ecus, enquanto os indirectos, como o aumento da concorrência, a diminuição dos custos em virtude da pressão sobre os preços, o efeito de concentração (que levaria à redução do número de agentes económicos intervenientes em cada mercado) e a melhoria da taxa de utilização das capacidades de produção, estimava os ganhos totais em cerca de 4 a 8 mil milhões de Ecus, sendo certo que os ganhos globais poderiam ascender a sensivelmente 0,5% do PIB comunitário (segundo dados de 1986).
Denominado “Os Custos da Não-Europa”, o relatório procurou demonstrar que a falta de unidade do mercado europeu e a sua contínua fragmentação constituíam custos elevados para o consumidor europeu e para a economia de um modo geral, pois o diagnóstico contemplava conclusões várias relativamente à economia europeia. Assim, os custos de produção eram elevados, segundo o Relatório Cecchini, em virtude da falta de estandardização das normas técnicas, enquanto os altos custos dos transportes se deviam às formalidades aduaneiras, existindo, ainda, não apenas uma duplicação dos custos de investigação e desenvolvimento, como também uma reduzida eficácia das actividades estatais.
Em relação às pessoas, não existem propriamente entraves à livre circulação. Na verdade, sendo um aspecto central da integração dos mercados de trabalho, a liberdade de circulação das pessoas já viu serem levantados os entraves que anteriormente existiam, como as restrições à permanência dos trabalhadores de um Estado-membro no território de outro, assim como as respectivas famílias, as discriminações com base na nacionalidade, as questões relativas à segurança social, entre outros, existindo hoje, mesmo, diversos programas de intercâmbio estudantil e a possibilidade dos reformados e estudantes de um Estado-membro residirem noutro mesmo sem neste terem qualquer vínculo contratual de trabalho – questão que, até há bem pouco tempo, era obrigatória para se poder residir em qualquer Estado-membro que não o da nacionalidade do cidadão em causa.
É verdade, todavia, que não obstante estes avanços, ainda se mantêm algumas dificuldades em matéria de reconhecimento de diplomas universitários e outras qualificações profissionais, ao mesmo tempo que a própria Convenção de Schengen – introduzida no Tratado da União Europeia pela revisão realizada em Amesterdão, ainda que com carácter de cooperação reforçada – apresenta igualmente alguns problemas. Desde logo, no espaço Schengen, a supressão de controlos tem originado questões complicadas em matéria de asilo, imigração, cooperação entre polícias, alfândegas e justiça. E, na prática, o que se verifica é que a mobilidade do factor trabalho é muito reduzida na União Europeia, não porque existam entraves à liberdade de circulação de pessoas, mas porque as próprias pessoas mobilizam-se pouco para migrar. Na verdade, o factor trabalho movimenta-se, fundamentalmente, em virtude da abertura de filiais das grandes empresas, o que significa que as nítidas disparidades em termos de níveis salariais e taxas de desemprego entre os Estados-membros não têm sido suficientes para justificar um processo de emigração com os custos que implica.
Em relação aos serviços, cuja liberdade refere-se à prestação de serviços propriamente dita, mas também ao estabelecimento em condições de igualdade face aos nacionais do Estado-membro receptor, o estabelecimento da livre circulação foi um processo muito lento, que decorreu, essencialmente, através de três gerações de directivas que tinham por objectivo a harmonização. A primeira dessas directivas estabeleceu a liberdade de estabelecimento sem restrições com base na nacionalidade. A segunda estabeleceu a liberdade de prestação de serviços, autorizando os agentes económicos a desenvolver actividades num Estado-membro sem aí possuírem estabelecimentos. A terceira directiva autorizou, por sua vez, os agentes económicos dos sectores da banca, dos seguros, corretoras e companhia aéreas a exercerem a sua actividade noutro Estado-membro com base no princípio do reconhecimento mútuo.
Apesar destas medidas, há ainda obstáculos à livre circulação dos serviços porque existe uma grande heterogeneidade fiscal. No entanto, a liberalização dos serviços é considerada positiva, tal como a liberalização da circulação das mercadorias, e assenta na melhoria da distribuição de recursos com especialização internacional e oportunidades para explorar economias de escala. Muitas das razões que se apontam para o comportamento restritivo dos Estados-membros nesta matéria referem-se à protecção dos consumidores, à necessidade de garantir a segurança (caso do transporte aéreo), de assegurar um mínimo de nível (caso dos serviços médicos), garantir a solidariedade bancária (caso do sistema bancário), proteger as indústrias nacionais por razões de prestígio ou estratégicas (como o transporte aéreo), controlar as tecnologias-chave (como a ciência da informação e as telecomunicações) e por razões culturais (caso dos serviços audiovisuais), sendo certo que a maior parte destes serviços são, tradicionalmente, monopólios nacionais.
Em relação aos capitais, em virtude das etapas para se alcançar a união económica e monetária, a livre circulação entrou em vigor a 1 de Julho de 1990, data da entrada em vigor da directiva de 1988 que estabelecia a liberdade de circulação dos capitais, embora se tenham concedido derrogações para Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda, até 1994. Quase não existem, todavia, hoje, entraves em matéria de circulação livre de capitais, existindo apenas alguns, poucos, relativamente a regimes fiscais específicos, como os fundos de pensões.
Evidente se torna, a partir desta análise, a existência de obstáculos vários às liberdades de circulação, ainda que a regra seja a da não existência de tais obstáculos, os quais, muitas vezes, persistem como formas proteccionistas de actuação por parte dos Estados-membros. Esta situação tem mantido a fragmentação do mercado comunitário em vários mercados nacionais. No entanto, cada vez menos esta surge como a razão explicativa da falta de dinamismo e de competitividade da economia europeia, recentemente explicada em termos de rigidez do mercado de trabalho, de dificuldades nas questões educacionais e na formação/treino profissional e no gap tecnológico, especialmente no que se refere à ciência da informação.
Em virtude destas constatações, o Conselho Europeu de Lisboa, de Março de 2000, propôs um novo objectivo estratégico: renovação económica, social e ambiental para os próximos dez anos, de modo que, em 2010, a economia europeia seja a mais dinâmica e competitiva do mundo.
Conhecido como a “Estratégia de Lisboa”, o programa do novo objectivo estratégico procurava estabelecer uma economia assente no conhecimento e uma sociedade do conhecimento através de políticas para desenvolver a sociedade de informação; completar o Mercado Interno para promover o processo de reforma estrutural com vista a alcançar a competitividade e a inovação; alcançar o pleno emprego através da abertura de novas oportunidades de emprego; promover um mercado de trabalho integrado por forma a reduzir o desemprego e as disparidades sociais e regionais, através da modernização do modelo social europeu, o que passa pelo investimento nas pessoas e pelo combate à exclusão social; promover uma União Europeia cada vez mais integrada através da melhoria do transporte, das telecomunicações e das redes de energia e proteger o ambiente.
A Estratégia de Lisboa foi confirmada, em Março de 2002, pelo Conselho Europeu de Barcelona, através da criação de um Conselho para a Competitividade. Neste sentido, também, a Comissão publicou, em Maio de 2003, um Plano de Dez Pontos procurando concretizar a realização completa do Mercado Interno de acordo com a Estratégia de Lisboa e com a Estratégia Europeia para o Emprego, de 1997, de modo a estabelecer uma estratégia de actuação de 2003 até ao final deste ano.
Seja como for, as quatro grandes liberdades de circulação são um dado adquirido em matéria de Mercado Interno, assentando sobre uma série de pressupostos fixados pelo próprio Tratado, através dos fundamentos das liberdades de circulação, existindo os obstáculos como excepções que se interpõem à regra geral da livre circulação.

FUNDAMENTOS DAS LIBERDADES DE CIRCULAÇÃO

O princípio da não-discriminação é um dos fundamentos básicos do Mercado Interno, tendo como principal objectivo que o tratamento concedido, por qualquer Estado-membro, a mercadorias, serviços, capitais ou pessoas oriundas de outros Estados-membros seja exactamente o mesmo que o atribuído aos produtos, serviços, capitais ou pessoas nacionais, visando impedir que exista um tratamento diferente, com base na nacionalidade, de situações semelhantes.
O princípio do reconhecimento mútuo, estreitamente ligado ao princípio da não-discriminação, exige que a legislação de um outro Estado-membro seja equivalente, nos seus efeitos, à legislação nacional[5]. De facto, o Tribunal de Justiça estabeleceu o princípio segundo o qual um produto legalmente fabricado e colocado no mercado de um Estado-membro da Comunidade deve ser aceite nos outros Estados-membros, dado que os padrões de qualidade e segurança são iguais em todos os países comunitários. Contudo, apesar de ter contribuído substancialmente para agilizar as transacções intracomunitárias, acaba por não ser suficiente para assegurar a protecção da saúde e da segurança dos consumidores ou para garantir a legalidade das transacções comerciais. Este princípio aplica-se também, naturalmente, e com base na mesma lógica, aos serviços, capitais e pessoas que circulam no território comunitário, obrigando, designadamente, que sejam reconhecidos os diplomas de um Estado-membro por outro.
O princípio da regulamentação comunitária ou harmonização funciona como complemento às medidas de efeito directo, asseguradas pelo princípio da não-discriminação, e à jurisprudência comunitária, presente no princípio do reconhecimento mútuo, incentivando-se a aproximação das legislações dos Estados-membros na medida do necessário para o funcionamento do Mercado Comum. Foi, também, posto em prática um novo sistema de harmonização técnica e normalização, no qual as directivas de harmonização passariam a concentrar-se em exigências essenciais de saúde, de segurança e de protecção do ambiente. Esta flexibilidade da harmonização permitiu evitar que uma precisão excessiva dos textos prolongasse demasiadamente a sua elaboração, bem como a respectiva negociação. Estima-se que cerca de vinte a trinta por cento dos bens que atravessam as fronteiras internas da União Europeia estejam submetidos a normas harmonizadas, sendo o restante das trocas regido por procedimentos de reconhecimento mútuo.

IMPACTO E EFICÁCIA DO MERCADO INTERNO

Para avaliar os efeitos económicos da constituição do Mercado Interno, a Comissão Europeia encarregou um conjunto de peritos, liderados por Paolo Cecchini, para identificar os mecanismos microeconómicos que permitiriam lutar contra a inflação e a fragmentação do aparelho produtivo europeu. Apresentado em 1988, o Relatório Cecchini, intitulado “Os Custos da Não Europa” pretendia avaliar, às vésperas da concretização do Mercado Interno europeu, os ganhos que adviriam a um país por participar num projecto como o Mercado Interno e, sobretudo, os custos de não participar, chegando à conclusão sobre a existência de dois tipos fundamentais de custos. Por um lado, os custos directos das barreiras económicas que persistem nas fronteiras internas da Comunidade e que afectam as trocas, como as tarifas e as restrições quantitativas, assim como das barreiras que existem no interior dos vários Estados-membros que evitam as trocas, como as diferentes normas e regulamentos técnicos e, por outro, os custos indirectos, resultantes da não integração dos mercados. Representam estes custos aquilo que se deixa de ganhar pela manutenção das barreiras, isto é, os custos que a economia comunitária tem de suportar porque as barreiras que os Estados-membros mantêm impedem que a Comunidade como um todo tire pleno partido da integração dos mercados e da produção global. Custos estes que podem resultar da não obtenção de economias de escala, assim como da não intensificação da concorrência.
As barreiras que os Estados-membros, no seio do Mercado Interno, persistem em manter nas suas trocas mútuas conduzem a uma segmentação do mercado europeu em mercados nacionais, o que provoca elevados custos administrativos, de produção, de transportes e com a investigação e o desenvolvimento, provoca falhas na competitividade e reduzida eficácia das actividades estatais, contribuindo para a formação de oligopólios e, assim, originando uma diferenciação de preços dos mesmos bens e serviços nos vários Estados-membros.
Sendo esta a realidade do Mercado Interno Comunitário que hoje temos, convém ter sempre presente que esse Mercado Interno foi um processo de construção difícil, faseado e moroso, que permanece imperfeito. Daí a importância da análise sobre o que realmente aconteceria caso não houvesse, entre os Estados-membros no seio do Mercado Interno, tais barreiras. Ocorreria, naturalmente, a integração plena, que levaria à racionalização da produção e da distribuição, conduzindo ao aumento da produtividade e à redução dos custos e dos preços. O que equivale a dizer que, teoricamente, a integração económica produz, justamente, esses efeitos, quando alcançada na plenitude.
Efectivamente, o Mercado Único conduz à concorrência acrescida, que leva os agentes económicos a tentar diminuir os custos de produção de modo a obterem maior grau de competitividade. A abertura dos mercados públicos, por seu lado, também conduz à diminuição dos preços, já que os produtores nacionais deixam de ficar em situação de quase-monopólio nos mercados nacionais, gerando um aumento da concorrência que provoca a revisão das políticas de preços praticadas pelos agentes económicos, de modo a eliminar discriminações entre os Estados-membros, o que conduz à harmonização dos preços (reduzidos) e provoca, ainda, o desaparecimento dos factores de ineficácia nos agentes económicos (os quais resultam, muitas vezes, de excedentes de produção, da existência de elevado nível de mão-de-obra e de stocks demasiado elevados). O aumento da concorrência provoca, ainda, o desaparecimento dos agentes económicos menos eficientes, ficando no mercado comum apenas os que dispõem efectivamente de vantagens comparativas, o que leva à racionalização das estruturas produtivas e ao reforço da especialização dos grandes grupos industriais.
O Mercado Único origina, ainda, efeitos dinâmicos sobre a oferta e sobre os custos, que levam ao aumento da dimensão do mercado o que, por sua vez, conduz ao aparecimento, a prazo, de empresas de grande dimensão que reduzem os custos de produção em virtude de obterem economias de escala, já que utilizam técnicas de produção que fazem diminuir o custo unitário, por produzirem em quantidades superiores (efeito particularmente visível nas empresas que utilizam equipamentos pesados, porque o aumento do rendimento destes será mais notório) e já que as empresas com sucursais podem colocar em comum a promoção das vendas, a investigação, o desenvolvimento, a gestão e o financiamento, o que altera o carácter organizacional destas empresas.
Para além destes efeitos benéficos ao nível da microeconomia, o Mercado Interno produz também resultados de carácter macroeconómico. Afinal, a supressão das barreiras às trocas faz diminuir os custos de produção, o que faz pressão sobre a concorrência e acaba conduzindo à diminuição dos preços, de modo a que as empresas europeias se tornem mais rentáveis e competitivas no mercado externo, melhorando o saldo comercial da União Europeia, o que reflecte ganhos de competitividade. Por outro lado, o aumento da actividade económica produz aumento do PIB e das receitas públicas, bem como criação de empregos. Além do que as Administrações Públicas beneficiam do aumento das receitas – pois a actividade económica cresce – e da redução das despesas – pois os preços descem –, o que lhes permite aumentar o saldo líquido.
Os efeitos positivos observados pela análise dos efeitos macroeconómicos produzidos pela integração dos mercados são, porém, atenuados por factores não tão positivos daí resultantes, mas que, na prática, ocorrem, flexibilizando a rigidez teórica.
Assim, o aumento do PIB gera inflação (pela procura) e faz aumentar as importações, o que atenua a baixa dos preços e a melhoria do saldo com o exterior. Simultaneamente, a supressão das barreiras alfandegárias e a progressão da produtividade moderam a criação de empregos e a Comunidade é, ainda, afectada pelos acontecimentos internacionais e especificamente europeus, como o alargamento aos países da Europa Central e Oriental, a globalização e a revolução das tecnologias da informação, de modo que se torna difícil isolar os efeitos que podem ser exclusivamente atribuídos à criação do Mercado Interno europeu.
Do mesmo modo, a legislação relativa ao Mercado Interno ainda não produziu todos os seus efeitos, pois os agentes económicos ainda se estão a adaptar ao novo contexto de liberdades e ao novo ambiente regulamentar. Persistem, também, alguns obstáculos à plena liberdade de circulação: as regras comunitárias, que têm que ser transpostas e aplicadas de forma eficaz e equitativa por parte de todos os Estados-membros, muitas vezes não o são, ou são-no de forma incorrecta ou demoram muito tempo a sê-lo, havendo muitos atrasos.
Estes factores prejudicam a efectiva implementação do Mercado Interno. Assim, numa primeira fase, pelas reestruturações que impõe ao aparelho produtivo de toda a Comunidade, o Mercado Interno gera destruição de empregos no sector industrial e de serviços, bem como a tendência para a polarização das actividades económicas mais rentáveis nas regiões centrais da União Europeia, agravando as assimetrias regionais. Daí que o Acto Único Europeu tenha desenvolvido políticas de apoio à coesão económica e social, com destaque para as Políticas Regional, Social e dos Transportes.
Tudo isto demonstra que as vantagens previstas do Mercado Interno só aparecem no médio prazo, sendo ainda variáveis consoante existam, ou não, políticas de acompanhamento, com as quais os resultados são mais favoráveis, já que tais políticas permitem retirar todas as vantagens inerentes à criação de um Mercado Interno e minimizam os riscos da sua implementação, o maior dos quais acaba por ser a quebra de coesão do já fragmentado espaço económico europeu. Estes resultados mais favoráveis tornam-se visíveis em termos de crescimento do PIB e do emprego, traduzindo uma orientação macroeconómica mais expansionista. E têm repercussões menos positivas sobre o equilíbrio das finanças públicas e do saldo com o exterior.
A partir daqui, fácil se torna concluir sobre o impacto e a eficácia do Mercado Interno europeu, sendo certo que este provoca efeitos em termos de reforço da integração, da concorrência e, ainda, vantagens para os consumidores.
Desta forma, o funcionamento do Mercado Interno tem resultado numa maior concorrência entre as empresas, na aceleração do ritmo de reestruturação da indústria, facto que origina uma maior competitividade. Verifica-se, paralelamente, uma maior variedade de bens e serviços à disposição dos consumidores, a preços mais baixos, bem como maior rapidez e menos custos nas entregas transfronteiriças e maior mobilidade, entre os Estados-membros, dos trabalhadores e pessoas não activas (estudantes e reformados).
Simultaneamente, o comércio intracomunitário aumenta em virtude da eliminação dos obstáculos, sendo certa a alteração da natureza dos fluxos comerciais, pois os Estados-membros não se estão a especializar num maior número de sectores; especializam-se no âmbito de um mesmo sector de actividade, em nicho de qualidade e de preço (neste campo existe uma relativa convergência das estruturas produtivas dos Estados-membros).
A inserção internacional da economia comunitária segue no bom caminho, pois o Mercado Interno origina um forte acréscimo do comércio mundial, aumentando grandemente a participação da União nesse comércio, o que significa que o aumento do comércio intracomunitário não prejudica o comércio com países terceiros, fazendo, até, aumentá-lo. Logo, os países terceiros também beneficiam do Mercado Interno.
A melhoria do rendimento a nível comunitário, por seu lado, proporciona uma relativa convergência a favor da maioria dos Estados-membros periféricos da União Europeia, cujas taxas de crescimento são, em geral, superiores, registando-se, também, uma redução da inflação e uma melhoria do investimento, enquanto o Mercado Interno permite obter um nível de emprego superior ao que existia, apesar da situação, hoje, não ser muito favorável.
Em suma, o impacto macroeconómico do Mercado Interno é claramente positivo, esperando-se, para o futuro, a melhoria desse impacto, à medida que o mesmo se realiza e que os agentes económicos se adaptem ao novo ambiente mais concorrencial. Paralelamente à adopção da Moeda Única, o Mercado Interno é o aspecto mais ambicioso do processo de integração regional europeia. É evidente que, se certas medidas não forem tomadas, a constituição do Mercado Interno pode prejudicar o comércio internacional como elemento global.
O regionalismo e o multilateralismo podem, no entanto, compatibilizar-se, desde que os acordos regionais tenham, na sua base, uma filosofia de abertura face a terceiros países; daí falar-se em regionalismo aberto, por oposição ao regionalismo preferencial. Para concretizar esta compatibilização, o Mercado Interno Comunitário deverá cooperar com a Organização Mundial de Comércio, servir-se dos direitos reduzidos de “Nação Mais Favorecida”, assim como adoptar cláusulas liberais de adesão e ainda utilizar regras de origem transparentes e não proteccionistas, proporcionando uma maior integração (que conduz à melhor eficiência na utilização dos recursos) e limitar as medidas anti-dumping.
Com o objectivo de avaliar se os blocos regionais cumprem ou não estas condições foi criado, em Fevereiro de 1996, o Comité dos Acordos Comerciais Regionais que tem como funções específicas examinar os acordos e os procedimentos à luz das instruções do Comité, formular recomendações apropriadas, examinar as consequências dos blocos regionais face ao sistema internacional e executar as tarefas que o Comité determina.
Do estudado pode concluir-se que, efectivamente, há vantagens na integração regional, sendo vários os motivos que, normalmente, estão na base do regionalismo, como alcançar o alargamento dos mercados e ganhos comerciais resultantes da especialização das estruturas de produção. Para os pequenos países, a integração representa uma forma de se inserirem no mercado internacional, representando, para os grandes países, a possibilidade de ultrapassarem as dificuldades que surgem nas negociações comerciais internacionais.
A integração representa, também, de um ponto de vista geral, a possibilidade de aceder aos canais privilegiados de outros países (tornados seus parceiros), no quadro legal do acordo regional assinado. A coesão política aumenta, pois, a integração, ajuda a aplacar tensões políticas e permite forjar uma cooperação política mais intensa entre os membros. Assim se eleva o grau de consciência política colectiva e se cria uma maior sensibilidade aos problemas económicos dos parceiros. A integração pode, também, ajudar a alcançar objectivos comerciais e económicos de longo prazo, daí que seja vantajosa para os Estados.
O regionalismo, ao reforçar a eficiência económica do mercado, promove a reestruturação industrial com vista à especialização e, em virtude dos esforços feitos em nome de objectivos políticos e económicos, conduz a uma maior liberdade de trocas. Os espaços de integração podem, assim, ser vias de promoção da implantação de novos sectores, com a satisfação indispensável das condições de validade do argumento das indústrias nascentes.

ALGUMAS POLÍTICAS DE ACOMPANHAMENTO DO MERCADO INTERNO EUROPEU

Sendo o Mercado Interno europeu um mercado comum – de acordo com a Teoria da Integração Regional – não pode ficar reduzido à eliminação dos obstáculos às liberdades de circulação, sendo também necessário pôr em funcionamento políticas comuns à escala comunitária, para defenderem uma visão europeia dos interesses comunitários e permitirem a constituição de um ambiente económico homogéneo.
As políticas comuns surgem, desta forma, como ferramentas que permitem organizar os mercados europeus e reestruturar o aparelho produtivo europeu, de modo a criar um só mercado, comunitário, para cada produto, que leve mais longe a integração.
O próprio Tratado de Roma-CEE, quando estabelece o objectivo de criar um mercado comum, enuncia, desde logo, a necessidade de haver uma aproximação progressiva das políticas económicas dos Estados-membros, enumerando, mesmo, as acções que a Comunidade teria de desempenhar para alcançar as metas propostas, de acordo com o calendário previsto: a Comunidade teria de criar políticas comuns nos domínios da concorrência, da agricultura, dos transportes e do comércio, sendo, deste modo, as Políticas Comuns da Concorrência, da Agricultura, dos Transportes e a Política Comercial Comum as políticas previstas, originalmente, pelos Tratados Comunitários.

POLÍTICA COMERCIAL COMUM:

A opção por considerar necessário estabelecer, desde o início, uma Política Comercial Comum parece lógica. Afinal, a existência de uma Pauta Aduaneira Comum e de regras comuns nas relações dos Estados-membros com Estados terceiros implica a existência de orientações comuns em termos de política comercial, isto é, de celebração de acordos comerciais entre a Comunidade e países terceiros, ou simplesmente de relações importação/exportação entre a Comunidade e esses países. Esta situação levou a uma transferência de competências, do plano dos Estados, para o plano comunitário, no que diz respeito às questões comerciais.
Assim, a partir do momento em que passa a vigorar a união aduaneira e, consequentemente, a Pauta Aduaneira Comum, em 1968, passa-se a ter, no processo europeu de integração, uma Política Comercial Comum, a qual, sendo a União Europeia o maior bloco comercial do mundo, o maior exportador mundial, a principal fonte de investimento directo estrangeiro e o segundo maior destino desses investimentos (a seguir aos EUA), segundo dados de 2002, num mundo onde a interdependência é um dado adquirido, em função da expansão do comércio internacional, estando o Mercado Interno consolidado, e a União Europeia cada vez mais alargada, não constituindo uma Europa Fortaleza, adquire especial importância, em função da relevância da relação da União com o resto do mundo em termos económico-comerciais. A Política Comercial Comum surge, assim, como a face externa do Mercado Interno, que organiza os fluxos de importação e exportação, fazendo da União Europeia um dos parceiros mais influentes, quer ao nível das negociações comerciais bilaterais, quer ao nível multilateral (primeiro no seio do GATT, desde 1995 no seio da OMC).
De facto, a Política Comercial Comum assenta no princípio do livre-cambismo, princípio no âmbito do qual são definidos os seus objectivos, o que significa que tal política inscreve-se no quadro do GATT e das diferentes rondas negociais que marcaram as grandes etapas da liberalização das trocas e, hoje, no quadro da OMC. Deste modo, nas matérias reguladas pelo GATT e, depois, na extensão das mesmas pela OMC, a Comunidade não tem liberdade para actuar como entender, tendo, antes, que se submeter às regras definidas para regulamentar o comércio internacional, o que, em muitas situações, compreende uma reacção pouco positiva da parte da Comunidade, designadamente em matéria agrícola, na qual, a custo, teve de fazer concessões como contrapartida de vantagens obtidas noutras áreas. A Comunidade teve, nomeadamente, de reduzir os subsídios às exportações e os subsídios internos. Também nas questões ligadas ao audiovisual a Comunidade apresenta grande resistência, a qual é sobretudo francesa, e acabou por valer-lhe uma excepção cultural, a contra-gosto dos EUA, sendo difíceis, também, as negociações em matéria de telecomunicações, transportes e serviços financeiros.
Não obstante, a Política Comercial Comum inscreve-se, efectivamente, nas regras do GATT-OMC, o que lhe rende um reduzido espaço de manobra para actuar, designadamente no sentido de promover políticas comerciais ofensivas, sendo reduzidos os instrumentos de acção que tem ao seu dispor. A Comunidade não pode, pois, utilizar os instrumentos tradicionais – como as tarifas, os contingentes, as restrições voluntárias às exportações, os direitos aduaneiros elevados, os direitos niveladores elevados – os quais vão perdendo importância, levando-a a tentar colocar os seus produtos no mercado mundial e defendê-los da concorrência externa através da utilização de formas menos convencionais de protecção, como as medidas anti-dumping, anti-subvenções, de salvaguarda e de luta contra a contrafacção.
A margem de manobra da Política Comercial Comum é, também, cada vez mais reduzida porque a capacidade das Instituições Comunitárias para definir tal política tem vindo a diminuir, em virtude da actuação e dos interesses dos Estados-membros, já que, conforme refere o Tratado no seu articulado, a Política Comercial Comum é, em princípio, da competência exclusiva da Comunidade. Assim, a execução desta política comum está a cargo da Comissão Europeia, com base nos mandatos que lhe são conferidos pelo Conselho de Ministros (que, nesta matéria, delibera por maioria qualificada). Para tanto, a Comissão apresenta propostas ao Conselho, que este aprova, ou não, por maioria qualificada, autorizando-a, ou não, a executar a Política Comercial Comum, isto é, dando-lhe, ou não, mandato para tal.
As directrizes desta política comunitária são, assim, traçadas pelo Conselho e, no âmbito destas, uma vez mandatada pelo Conselho, a Comissão executa a política, conduzindo as negociações comerciais, quer ao nível multilateral do GATT-OMC, quer ao nível bilateral, através de um representante único para tanto nomeado.
Sendo o Conselho a tomar as decisões políticas, é a Comissão quem desempenha, em matéria de Política Comercial Comum (como em muitas outras matérias), um papel essencial na preparação das propostas, na condução das negociações, na execução, de um modo geral, da Política Comercial Comum, o que cria dois tipos de conflitos institucionais relativamente à partilha de competências: entre a Comunidade e os Estados-membros e entre o Conselho e a Comissão.
Efectivamente, por um lado, como a Comissão está encarregue de conduzir as negociações, a partilha de competências entre esta e o Conselho presta-se a interpretações distintas. A Comissão tem uma concepção abrangente dessa partilha, enquanto o Conselho tem uma concepção mais estreita.
Por outro lado, como as decisões, no seio do Conselho, são tomadas por maioria qualificada, os Estados-membros vêm-se desprovidos de poder de decisão e, por isso, adoptam, não raras vezes, uma visão restritiva da Política Comercial Comum, já que a Comissão tende a considerar que tudo o que afecta as trocas internacionais faz parte desta política e, portanto, dependem da sua competência executiva. E isso, sendo certo que as matérias englobadas pelo GATT-OMC são muito numerosas e diversas, abrangendo a troca de mercadorias, de serviços, a protecção à propriedade intelectual, entre outras.
Não obstante a redução, por todos estes motivos, da capacidade de manobra da Política Comercial Comum, a importância estratégica desta não desaparece; apenas assume uma nova funcionalidade. Prova disso é o facto desta política assentar na assinatura, pela Comunidade, de diversos acordos comerciais que, com diferentes fundamentos, colocam a União Europeia em relação com, praticamente, todas as regiões do mundo.
A União Europeia tem, assim, um acordo com a EFTA para a criação do Espaço Económico Europeu (EEE), uma grande zona de comércio livre na Europa Ocidental; tem acordos com os países da Europa Central e Oriental para preparar a economia e sociedade destes países para uma futura adesão à União; tem acordos com o Mediterrâneo, no âmbito do espírito euro-mediterrânico de Barcelona (1995); tem acordos com países de igual nível de desenvolvimento, designadamente com o Japão e os EUA, existindo, ainda, acordos de livre comércio com a Noruega, a Islândia, a Suíça e o Lichtenstein, e acordos com outros blocos regionais, como o que, em 1995, foi assinado com o Mercosul. A União Europeia participa, ainda, do Sistema de Preferências Generalizado (SPG), criado em 1968, através do qual concede preferências comerciais a vários países em vias de desenvolvimento da Ásia e da América Latina e possui, com os seus parceiros naturais – as ex-colónias e territórios ultramarinos dos seus Estados-membros –, acordos que compõem a POLÍTICA DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO, consubstanciada nas Convenções de Iaoundé (1963-1969 e 1969-1975), nas Convenções de Lomé (1975-1979, 1980-1985, 1986-1990, 1990-2000) e no Acordo de Cotonou (2000- …).

POLÍTICA COMUM DE CONCORRÊNCIA:

Complemento natural do Mercado Interno, a Política Comum de Concorrência foi prevista desde o início pelo Tratado de Roma-CEE, pois estipulando a livre troca entre os Estados-membros, a todos os níveis, o Mercado Interno tornava necessário que se fixasse um regime que permitisse que a concorrência no espaço comunitário não fosse falseada.
Neste sentido, a Política Comum de Concorrência é, naturalmente, definida pelas Instituições Comunitárias, com destaque para a Comissão, sendo, pois, uma política verdadeiramente comunitária. A Comissão Europeia é também responsável pela aplicação prática desta política comunitária, sendo o Tribunal de Justiça da Comunidade Europeia quem arbitr os litígios e fixa a jurisprudência.
A Política Comum de Concorrência baseia-se nos fundamentos da Teoria Económica, de acordo com os quais os efeitos benéficos de uma economia de mercado só podem ser obtidos no quadro de uma economia concorrencial, sendo certo que a obtenção de uma economia de mercado é o meio mais eficaz para se alcançarem os objectivos económicos da União Europeia.
Efectivamente, a concretização do Mercado Interno pressupõe a supressão dos entraves nacionais à livre circulação das mercadorias e a eliminação daquilo que possa falsear o jogo do mercado, permitindo que apenas os agentes económicos mais poderosos obtenham ganhos desse mercado. Trata-se das chamadas posições dominantes, como os monopólios e os oligopólios, que originam menos vantagens por proporcionarem preços mais elevados e quantidades menores de produção. Situações há, porém, como o caso das indústrias que utilizam tecnologia de ponta, em que as posições dominantes acabam por ser vantajosas, porque tais indústrias, como as aeroespaciais e bioquímicas, exigem custos elevados de estabelecimento e gastos em investigação e desenvolvimento também muito elevados.
Assim, a concentração empresarial permite a racionalização da produção, minimizando os custos e maximizando os ganhos, através da obtenção de economias de escala. Nestes casos, as posições dominantes que a Política Comum de Concorrência combate acabam por ser positivas, o que significa que esta política comunitária aceita certas posições dominantes e combate as restantes.
Por outro lado, sendo certo que, desde o início, os Tratados vieram promover a concorrência através da eliminação dos entraves às trocas, sabemos que algumas situações proteccionistas foram, desde logo, autorizadas, estabelecendo-se derrogações às quatro liberdades de circulação. A política Comum de Concorrência actua, desta forma, para proibir os entraves às trocas, em duas vertentes, ainda que aceite excepções, previstas pelo Tratado.
De uma parte, a Política de Concorrência actua no sentido de regulamentar a actividade das empresas, regulando os acordos que as empresas estabelecem entre si e que originam a fragmentação do mercado e regulando as situações de posição dominante, controlando o processo de concentração empresarial. De outra parte, a Política de Concorrência regulamenta os comportamentos dos Estados-membros face às suas próprias empresas, regulando as ajudas que estes lhes poderão conceder e a questão específica das empresas públicas. Vertentes de actuação estas que orientam-se no sentido geral da proibição dos comportamentos e das acções que afectam (ou possam afectar) o comércio entre os Estados-membros e tenham por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência, aceitando-se, como excepções, os acordos ou práticas concertadas que contribuam para melhorar a produção ou a distribuição e para promover o progresso técnico ou económico, desde que promovam, também, a competitividade da economia europeia como um todo. São ainda aceites, a título de excepções, os auxílios estatais concedidos por razões de ordem social ou económica e os monopólios que recaem sobre bens ou serviços considerados muito importantes pelo Estado.

POLÍTICA AGRÍCOLA COMUM:

Várias foram as razões que levaram o legislador comunitário a prever uma Política Agrícola Comum (PAC) desde o início da construção europeia. A razão central foi a necessidade de definir regras que permitissem a integração do sector agrícola no quadro do Mercado Comum que os Seis pretendiam estabelecer entre si, sem que essa integração provocasse uma ruptura do sistema tradicional em que os sectores agrícolas dos Estados fundadores viviam, fundamentalmente no que se refere à França, dado o peso do sector agrícola francês na economia francesa e no conjunto da economia comunitária. Além disso, em todos os Estados fundadores – como, de resto, em todos aqueles que viriam a aderir às Comunidades – o sector agrícola caracterizava-se por forte intervenção das Autoridades Públicas, sendo impensável finalizar esses apoios de forma repentina e, dessa mesma forma, submeter os produtos agrícolas às regras de funcionamento do Mercado Comum, sem que em substituição houvesse um outro mecanismo de suporte aos agricultores e à actividade agrícola. Porém, esse mecanismo de suporte não poderia continuar a ser constituído por sistemas de apoio decididos a nível nacional, antes teria que passar a compor-se por sistemas decididos e implementados a nível comunitário, atribuindo-se uma competência própria ao Conselho de Ministros.
O Tratado de Roma-CEE previu, assim, desde logo, a competência do Conselho para adoptar regras comuns, designadamente as chamadas organizações comuns de mercado (OCM), isto é, regras sobre a produção e comercialização dos produtos agrícolas que se aplicam nos diversos sectores. Estas regras, anteriormente nacionais, passaram, assim, a ser comunitárias, constando, não de directivas, mas de regulamentos, por constituírem normas directamente aplicáveis na ordem jurídica interna dos Estados-membros, embora, depois, com disposições nacionais de aplicação e desenvolvimento, sobretudo a cargo dos Ministérios da Agricultura dos vários Estados-membros.
Principal política de acompanhamento do Mercado Interno, pela fatia do orçamento comunitário que consome e pela delicadeza da matéria, a PAC é, efectivamente, uma questão muito sensível. A agricultura europeia apresenta uma reduzida competitividade face a outros países, como os EUA, e mesmo face a outros sectores de actividade, ao mesmo tempo que a contribuição do sector para o PIB, a população activa no mesmo empregue e a participação percentual da agricultura nas exportações variam de Estado-membro para Estado-membro.
Estas questões seriam aquelas com as quais teriam de lidar os Seis quando pusessem a PAC em marcha e ainda hoje são estes os grandes problemas de fundo. Desta forma, em 1962, a PAC entra em vigor com o fim de unificar a agricultura dos Estados-membros através da supressão dos direitos alfandegários internos e dos entraves à circulação dos produtos agrícolas, da definição em comum dos preços e da equiparação desses preços aos de importação (através da aplicação de direitos niveladores).
Os objectivos que se pretendiam ver alcançados eram o aumento da produtividade da agricultura europeia, a estabilização dos mercados agrícolas, a garantia do nível de vida e de rendimento dos agricultores, a garantia do abastecimento, regular e a preços justos, para os consumidores, em função da necessidade de reduzir o défice comercial e a dependência alimentar das Comunidades, para que, daqui, pudesse resultar uma independência política reforçada. A PAC então criada assentava, desta forma, inteiramente, sobre uma intervenção por via dos preços (estabelecimento de um preço orientação e um outro garantia, responsável pela manutenção dos rendimentos dos agricultores em caso de importação de produtos agrícolas, do exterior, a um preço inferior ao praticado no território comunitário), o que conduziria a graves problemas a partir dos anos 1970.
De facto, durante a primeira década, a PAC funcionou lindamente, com a produção agrícola europeia a crescer a um ritmo sustentado, alcançando-se o objectivo da auto-suficiência alimentar dos Estados-membros.
A partir de então, o progresso tecnológico e económico, que se estendeu ao sector agrícola, começou a trazer problemas à PAC. Como não existiam controlos à produção e os incentivos à mesma eram constantes, começou a produzir-se a mais, gerando-se avultados stocks e, por conseguinte, muitas despesas de aquisição e armazenamento desses stocks. Ao mesmo tempo, ganhava-se consciência de que a PAC não resolvia as necessidades da agricultura comunitária, porque não eram tomados em conta os aspectos sociais e económicos e não havia incentivo à diversificação das produções.
Por outro lado, começaram a surgir os chamados problemas agromonetários, em virtude de a PAC exigir a fixação de um preço único por produto e as alterações cambiais das moedas dos Estados-membros alterarem a lógica desse preço único. Esta situação acabaria por conduzir à criação dos Montantes Compensatórios Monetários (MCM) para neutralizar os efeitos das alterações da paridade no mercado agrícola. Este sistema, que funcionaria até Dezembro de 1992, implicava que o Estado-membro que tivesse a moeda valorizada receberia um Montante Compensatório Monetário positivo para subvencionar as exportações (que haviam encarecido) e taxar as importações, enquanto que o Estado-membro que tivesse a moeda desvalorizada recebia um Montante Compensatório Monetário negativo para taxar as exportações (que haviam ficado mais baratas) e subvencionar as importações.
O uso generalizado deste mecanismo acabaria por provocar efeitos negativos, designadamente a distorção da concorrência entre o Estado-membro de moeda forte e o Estado-membro de moeda fraca, o que conduziria ao desmantelamento destes montantes até 31 de Dezembro de 1992, para que o Mercado Interno pudesse começar a funcionar a 1 de Janeiro de 1993.
Contudo, as dificuldades da PAC mantiveram-se, sendo, até, reforçadas, assentes no financiamento das exportações e nas subvenções às importações, o que provocava excedentes de produção e aumento dos custos com a aquisição e armazenamento desses excedentes, e assentes, também, no aumento do défice orçamental da Comunidade, na desigualdade das contribuições e dos benefícios dos Estados-membros e na oposição crescente dos países terceiros, especialmente dos EUA e do Grupo de Cairns[6].
Este conjunto de situações conduziu ao aparecimento de vários projectos de reforma da PAC, que dariam origem a várias reformas desta política comunitária, desde o início dos anos 1980, sempre centradas na redução dos excedentes agrícolas e dos défices orçamentais, no aumento da produtividade da agricultura comunitária, na manutenção do rendimento dos agricultores europeus e na aproximação da procura à oferta, de modo a evitar os excedentes.
Várias reformas ocorreram com estes fins genéricos, tendo a PAC actual resultado da reforma de Junho de 2003, que surgiu como resposta à Rodada do Milénio da OMC, realizada em Seattle, em 1999, e para fazer face à circunstância dos dez novos Estados-membros da União terem forte peso da população activa no sector agrícola, que tem grande peso na criação do PIB desses países (muito superior à média comunitária), sendo uma agricultura menos desenvolvida que a comunitária.
Inovador nesta reforma terá sido a implementação de um novo modelo de protecção, quebrando definitivamente a ligação entre as ajudas e a produção, no sentido de submeter o mercado agrícola às regras e condições do mercado (e acabar com a ideia de produzir em demasia porque a venda dos produtos estava desde logo assegurada). Neste sentido, diversas medidas foram implementadas, como o pagamento único por exploração para os agricultores europeus, independentemente da quantidade produzida; pagamento esse que só é concedido mediante o respeito pelas normas ambientais e de saúde pública estipuladas pela União Europeia. Procura-se, também, reforçar a política de desenvolvimento rural através de novos recursos financeiros comunitários, da adopção de medidas a favor do ambiente e da qualidade de vida dos animais e das pessoas, da redução dos pagamentos directos para financiar aquela política de desenvolvimento rural e da implantação de um mecanismo de disciplina financeira que assegure o respeito do orçamento comunitário agrícola fixado até 2013; mecanismo esse que assenta na redução dos preços de intervenção para a manteiga e o leite em pó, na redução, para metade, dos incrementos mensais no preço de intervenção dos cereais e nas reformas do arroz e do trigo.

POLÍTICA COMUM DOS TRANSPORTES:

Tal como as políticas comunitárias analisadas até ao momento, também a Política Comum dos Transportes foi prevista, desde o início, pelo Tratado de Roma-CEE, pois se o objectivo de longo prazo das Comunidades era a constituição de um Mercado Comum, onde fosse livre a circulação das mercadorias, dos serviços, das pessoas e dos capitais, então era necessário, naturalmente, criar-se as condições para que tais liberdades pudessem, efectivamente, ocorrer. Daí a importância de haver regras para os transportes estabelecidas, não a nível nacional, mas pela Autoridade Comunitária, que harmonizassem os procedimentos em matéria de tornar viável a circulação, designadamente, das mercadorias e das pessoas.
A Política Comum dos Transportes foi, não obstante, um relativo falhanço, já que só muito tardiamente (final dos anos 70-início dos 80) é que se deram os passos definitivos no sentido de se definirem, verdadeiramente, regras comuns no domínio dos transportes.
Considerando o papel relevante dos transportes, como sector económico, em toda a economia europeia, por representar 7% do PIB comunitário (enquanto a agricultura, por exemplo, representa apenas 5%), empregar 5,6 milhões de pessoas e mais 2,5 milhões na produção de material de transporte, consumir cerca de 28% da energia total consumida na União Europeia e produzir um efeito dinamizador sobre outras actividades económicas – que lhe dão sustentabilidade, como infraestruturas, apoio bancário, seguros, entre outras – causa grande admiração o facto de pouco ou nada se ter feito em matéria de Política Comum dos Transportes até ao final da década de 70. O facto de se tratar de um sector instrumental a toda a actividade económica e social comunitária, com grandes exigências de intervenção, em virtude do grande peso que tem na economia, do grande peso dos seus custos e das distorções que provoca na concorrência entre os Estados-membros reforça essa admiração, tornando possível a existência de uma grande disparidade de normas de Estado-membro para Estado-membro, que permite-lhes favorecerem os transportadores nacionais em detrimento dos transportadores dos restantes Estados-membros – o que é contrário ao Mercado Interno – através de diferentes legislações sobre a dimensão dos veículos, os horários de trabalho e a tributação fiscal.
Tornava-se, pois, imperioso, liberalizar e harmonizar o sector dos transportes, para dar cumprimento ao Mercado Interno.
O Acto Único Europeu deu o passo fundamental, com a aprovação, a partir daqui, de directivas e regulamentos estabelecendo a liberalização dos preços, a fixação das quotas e outras medidas semelhantes. Porém, a questão do estabelecimento efectivo de uma verdadeira Política Comum dos Transportes implica, ainda, não apenas uma mais racional utilização dos transportes, como também a resolução da questão das infraestruturas, que devem ser constantemente melhoradas, o que traz diversos problemas.
Por um lado, é necessário compatibilizar a construção e a melhoria dessas infraestruturas com questões ambientais e custos sociais (como os engarrafamentos) e, por outro, resolver o problema do financiamento da melhoria de tais infraestruturas. Tradicionalmente, estas eram da responsabilidade dos orçamentos nacionais, com excepção das que, dependendo dos Estados-membros, recebiam apoio no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER). Assim, sucedeu durante muito tempo que apenas as regiões abrangidas por este fundo viam as infraestruturas de transportes comparticipadas, deixando de fora aquelas que, precisando todavia de uma intervenção no âmbito dos transportes, tinham de o fazer individualmente.
Procurando ultrapassar esta deficiência, o Tratado de Maastricht veio criar a necessidade de relacionar a construção de infraestruturas de transportes comparticipadas pelos Fundos Estruturais com o interesse comunitário, criando a noção de redes transeuropeias de transporte e energia, a serem financiadas especificamente pelo Fundo de Coesão (art.161º do Tratado da Comunidade Europeia).
De salientar, ainda, que as matérias referentes à Política Comum dos Transportes são decididas pelo Conselho de Ministros, através do procedimento da co-decisão, após consultados o Comité Económico e Social e o Comité das Regiões.

POLÍTICA INDUSTRIAL COMUM:

A existência de uma Política Industrial é sempre controversa, já que representa uma forma directa de intervenção das Autoridades Públicas e, naturalmente, no caso da União Europeia, das Autoridades Comunitárias.
No caso da Comunidade, a questão é particularmente interessante porque a sua estruturação deu-se, historicamente, a partir da política industrial, primeiro com a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) e, depois, com a Comunidade Europeia da Energia Atómica (EURATOM) e da Comunidade Económica Europeia (CEE). Por outro lado, tal como a PAC encontrava, na França, um interessado especial, e a Política Comum dos Transportes encontrava, na Holanda, um destinatário preferencial, também a Política Industrial encontraria um visado privilegiado: a Alemanha, que no final dos anos 50 estava já economicamente recuperada das sequelas da Segunda Guerra Mundial e, até, rejuvenescida, em função dos maciços investimentos que nela haviam sido feitos.
Apesar disso, o Tratado de Roma-CEE não previu nenhuma Política Comum para a Indústria, tampouco um título, ou artigo sequer, o que ficou a dever-se, por um lado, à concepção liberal da crença no mercado e, por outro, na era de prosperidade económica que então se vivia.
Efectivamente, julgava-se que o funcionamento do mercado seria condição suficiente para o aproveitamento das potencialidades industriais dos Estados-membros, até porque o mercado estava já regulado pela Política Comum de Concorrência. Terá, sem dúvida, reforçado esta consciência liberal a era de prosperidade por que passava a economia europeia, criando-se assim um conjunto de factores que desaconselhavam qualquer forma de intervenção pública (comunitária, neste caso) na economia e, especificamente na indústria.
Mesmo assim, em meados dos anos 60, foi criada a Direcção-Geral da Indústria que, contudo, teve sempre menos poderes que a congénere da Concorrência (esta sim, ocupava grande espaço na preocupação com a preservação e promoção das regras da concorrência), considerando-se, não obstante, que passavam a estar englobadas, na regulamentação comunitária, as questões relativas à indústria, não sendo, pois, necessária, qualquer outra forma de actuação.
Todavia, a deterioração dos equilíbrios macroeconómicos (anos 70) levou os Estados-membros a considerarem a necessidade de definir uma verdadeira Política Industrial Comum, com o objectivo de promover a criação de um mercado industrial europeu unificado, promover o desenvolvimento da indústria europeia e a reestruturação dessa indústria, através da definição de estratégias diferenciadas para sectores em declínio e sectores de tecnologia de ponta.
Seria, contudo, necessário esperar-se até ao Tratado de Maastricht para ver-se essa política efectivamente posta em andamento, sendo certo que o Tratado de Maastricht não incluiu um título sobre Política Industrial, mas apenas um título sobre A Indústria, que ainda hoje se mantém (Nice).
É estranho, porém, que a introdução, no Tratado, de um título sobre A Indústria tenha ocorrido num momento histórico caracterizado pela derrota das economias de direcção central e em plena vaga liberal que tocava todos os domínios da sociedade, e o económico em particular – já que a introdução desse título significa, precisamente, a possibilidade de intervenção das Instituições Comunitárias nas questões industriais, contrariamente à lógica de mercado que passava a dominar a sociedade internacional após a queda do muro de Berlim. Esta situação deveu-se, todavia, ao entendimento diferente da intervenção pública, comunitária ou nacional, na economia, já que passava a considerar-se que os poderes públicos deveriam intervir na economia, não como produtores, mas antes como garantes do bom funcionamento do mercado, afastando imperfeições que eventualmente surgissem, e como fornecedores das infraestruturas e serviços de transporte, investigação científica e tecnológica e formação profissional, que os particulares não têm capacidade financeira para fazer, de modo a desenvolverem as condições que permitam o aproveitamento das virtualidades do mercado; tarefa que só os poderes públicos têm capacidade para levar a cabo.
Neste sentido, e de acordo com o Tratado, a Política Industrial recomenda que a Comunidade e os Estados-membros actuem sobre os factores que influenciam o ambiente das empresas e, sobretudo, as políticas de inovação, o que significa que tal política enfatiza a cooperação entre os agentes económicos e a adaptação das estruturas industriais.
O facto de o Tratado não falar de uma política, portanto, não significa que esta não exista. A Política Industrial torna-se clara através da construção europeia e, de modo mais difuso, através da existência de outras políticas comuns, de acompanhamento do Mercado Interno, como a Política Comum de Concorrência, a Política Regional, a Política de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico, a Política Comercial Comum, sendo sobretudo com base nesta última que a Comunidade intervém ao nível industrial para favorecer a reconversão dos sectores com maiores dificuldades, consolidar as vantagens comparativas da indústria comunitária em relação a países terceiros e constituir posições fortes nas indústrias de alta tecnologia. É neste sentido, de facto, que tem vindo a actuar a Política Industrial da Comunidade.
Desta forma, paralelamente à Política Industrial, surge a POLÍTICA COMERCIAL ESTRATÉGICA.
A Política Industrial centra-se no auxílio à reconversão dos sectores industriais tradicionais, que sofrem com a redução da procura dirigida aos seus produtos, sentida ao nível dos mercados internacionais. A intervenção comunitária neste âmbito só se justifica nos pressupostos do argumento das indústrias nascentes e, mesmo assim, tem de ser feita de modo directo, para que seja, tanto quanto possível, uma intervenção de primeiro óptimo. E deve dizer-se que, em função da problemática do desemprego, a União Europeia tem sido sensível a este problema das indústrias nascentes e sua reconversão.
A Política Comercial Estratégica centra-se, por seu lado, na promoção da competitividade das indústrias ligadas aos sectores de ponta, como a aeronáutica, a biotecnologia, as telecomunicações, caracterizados por um elevado nível de investimento em tecnologia e em recursos humanos. E fá-lo, com o objectivo de promover o acesso destes sectores de ponta, que são sectores económicos estratégicos, aos mercados de países terceiros. A Política Comercial Estratégica defende, então, a intervenção comunitária quando considerar que determinada indústria poderá constituir uma vantagem comparativa a prazo. Neste caso, justificar-se-á, então, a intervenção comunitária, no sentido de um proteccionismo estratégico, para auxiliar, por exemplo, uma indústria de ponta a lançar-se no mercado e, sobretudo, na aprendizagem das economias de escalas.
Aqui têm cabimento, naturalmente, os grandes projectos europeus, como o concorde francês, com base na ideia estratégica de privilegiar um número reduzido de grandes projectos. O problema é que privilegiar os projectos de um número reduzido de grandes agentes económicos dos grandes Estados-membros acentua a lógica dos desequilíbrios intra-comunitários, suscitando a reacção dos Estados-membros mais pobres. Não se pode esquecer, todavia, que este é um processo difícil, pois implica fazer escolhas acertadas com os riscos inerentes, sendo certo que a aposta nos sectores de ponta constituirá, certamente, uma mais-valia para a economia comunitária, designadamente no que se refere ao sector da indústria.
Salvo uma ou outra excepção, na sequência de uma grande ponderação que leve sempre em conta o previsto no Tratado, designadamente em matéria de autorização de subsídios públicos (caso trate-se de um “projecto importante de interesse europeu comum”, segundo o art.87º nº3 alínea b) do Tratado da Comunidade Europeia), será mais eficaz a União Europeia optar por uma Política Comercial Estratégica que assente numa via de tipo horizontal: criação de economias de escala, com uma forte Política de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico e o afastamento das situações que conduzem ao funcionamento imperfeito do mercado.
Daí a importância de, em ligação à Política Industrial e, consequentemente, à Política Comercial Estratégica, surgir, no seio da Comunidade, uma POLÍTICA DE INVESTIGAÇÃO E DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO que, não estando prevista no Tratado de Roma-CEE, veio a integrar o Tratado com o Acto Único Europeu, sendo posteriormente (Maastricht e Amesterdão) reformada. O Tratado de Maastricht introduziu alterações no sentido de obter uma maior coordenação entre os Estados-membros nesta matéria, por forma a tornar a Comunidade mais capaz de responder às exigências e aos novos desafios. Na verdade, já no Pacote Delors II havia ficado bem clara a preocupação comunitária pela competitividade, em razão da degradação contínua do saldo comunitário nas trocas de produtos industriais com o exterior, ao mesmo tempo que a percentagem do PIB da União afecta à investigação era inferior às percentagens do Japão e dos EUA, sendo ainda reduzida, na União Europeia, a percentagem de exportações de alta tecnologia no total das exportações comunitárias.
Mantendo-se estas situações para o presente, eventualmente até agravadas, assiste-se a uma preocupação acrescida com a Política de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico; política estabelecida numa lógica de abertura e não-proteccionismo, com o objectivo de reforçar as bases científicas e tecnológicas da indústria comunitária e fomentar o desenvolvimento da capacidade concorrencial da União Europeia face aos espaços americano e asiático.
Para tanto, a União não pretende uma concentração de esforços, antes procura aproveitar plenamente os recursos existentes em todos os seus Estados-membros da melhor forma possível, quer se trate de recursos empresariais, quer de investigação, quer humanos, entre outros, favorecendo, neste sentido, a mobilidade dos investigadores, a inovação, o aumento das parcerias e das redes de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (IDT) nos Estados-membros, a divulgação de resultados e a prossecução de esforços de investigação nas regiões mais carenciadas, o que conduz ao desenvolvimento de programas de investigação e fomento da investigação ao nível dos jovens.
Tal como no caso da indústria, também em matéria de IDT o investimento tem de ser comunitário, porque é preciso garantir que os investimentos feitos beneficiem todos os Estados-membros e não apenas os agentes económicos do Estado que faz o investimento. Até porque, na maioria das vezes, trata-se de investimentos muito significativos. Esta mesma razão explica que a acção da Comunidade se paute por critérios de exigência e racionalidade, conforme definido nos artigos 166º a 170º do Tratado que Institui a Comunidade Europeia, e nos termos dos quais têm de ser executados Programas-Quadro, através dos quais se desenvolve a acção da União Europeia em matéria de IDT, cujo relevo crescente está patente no acréscimo de verbas que a Comunidade lhe tem dedicado.

POLÍTICA REGIONAL:

Em virtude dos efeitos negativos provocados pelas diversas políticas comunitárias, em matéria de convergência real, no seio do Mercado Interno, e, ainda, da heterogeneidade que caracteriza o espaço europeu, quer ao nível dos Estados-membros, quer das próprias regiões, criando riscos graves ao nível da realização de uma União Económica e Monetária e, mesmo, de um Mercado Interno – pois torna mais difícil gerir os choques económicos –, afigura-se necessário desenvolver uma acção comunitária que permita anular esses efeitos negativos. O lançamento do Mercado Interno, bem como o alargamento das Comunidades aos países do Sul – Grécia, Portugal e Espanha –, o qual lançou a necessidade de uma abordagem social, já que se tornava imprescindível equilibrar os desequilíbrios que passavam a existir, para que pudesse haver uma coesão económica e social, sem a qual poderiam surgir os ditos choques económicos – que inviabilizariam o Mercado Interno, uma vez que este impunha, desde logo, a livre circulação dos factores de produção, com especial destaque para o factor trabalho – tornaram mais evidente a necessidade daquela acção comunitária para anular os efeitos negativos originados pelo próprio funcionamento das políticas comunitárias. A aceleração da integração económica, com a concretização do Mercado Interno e da Moeda Única – o Euro –, o alargamento da União aos países da Europa Central e Oriental – que acusam enormes disparidades económicas e sociais – e o contexto de elevado desemprego vieram reforçar a necessidade, já sentida, de passar a haver, no contexto integracionista europeu, uma abordagem social e regional, por referência ao modelo europeu da economia social de mercado, definida, pela Comissão Europeia, em 1996, como “a existência, nos diferentes Estados-membros, de um sistema universal de protecção social, de regulamentação para corrigir as carências do mercado e de sistemas de diálogo social”.
Apesar da importância do modelo social europeu, a verdade é que nenhuma política regional – assim como qualquer política social – vinha prevista no Tratado de Roma-CEE, embora este considerasse, desde logo, no Preâmbulo, a necessidade de promover o desenvolvimento equilibrado no contexto das diferentes regiões. O Tratado referia, designadamente, a conveniência de estabelecer-se um Fundo Social Europeu (FSE) para promover o emprego e fomentar a mobilidade dos trabalhadores no seio da CEE. Criado pelo Tratado de Roma-CEE, este fundo estrutural passaria a ter, depois de 1988, como prioridade, a luta contra o desemprego de longa duração e a inserção dos jovens no mercado de trabalho e, a partir de 1993, acrescer-lhe-ia a tarefa de adaptar os salários à evolução dos sistemas produtivos, com especial atenção para as pequenas e médias empresas (PMEs) e para a formação nas novas tecnologias. O Tratado estabelecia, ainda, a criação do Banco Europeu de Investimento (BEI) para financiar projectos de interesse comum às várias regiões. Iniciando funções, efectivamente, em 1958 – data da entrada em vigor dos Tratados de Roma –, este Banco concede empréstimos, em condições favoráveis, para o desenvolvimento de projectos de interesse geral ou específico da União Europeia.
Nesta base, surgiria, em 1964, o primeiro dos fundos estruturais: o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, na sua secção Orientação (FEOGA-Orientação), que contribui para a reforma estrutural do sector agrícola e para o desenvolvimento das áreas rurais.
Em 1973, com o primeiro alargamento das Comunidades – à Grã-Bretanha, Irlanda e Dinamarca – preparava-se a criação de um novo fundo estrutural, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), criado em 1975, inicialmente para ajudar a reconverter as regiões industriais em declínio no Reino Unido e para compensar o novo Estado-membro pelo não recebimento dos fundos da PAC. Em 1981, com a entrada da Grécia para as Comunidades e, depois, em 1986, com a adesão de Portugal e da Espanha, o FEDER alargou o seu âmbito de actuação para contemplar todas as regiões atrasadas em matéria de desenvolvimento, tendo, hoje, como principal objectivo, promover a coesão económica e social na União, através da redução das assimetrias entre as regiões ou grupos sociais. Pivot da Política Regional, o FEDER contribui para o desenvolvimento e para a reconversão das regiões desfavorecidas.
Com o Acto Único Europeu de 1986 (cuja entrada em vigor data do ano seguinte), registou-se um grande avanço em matéria de Política Regional, porque esta mini-reforma dos Tratados de Roma consagrou, pela primeira vez, um título respeitante à coesão económica e social, reforçada em 1988, com o Programa Delors, que propôs a duplicação das verbas afectas aos fundos estruturais, as quais passaram a ser de 30%, ou mais, do orçamento comunitário.
Em 1991, quando foi assinado, o Tratado de Maastricht transformou a coesão económica e social em um dos principais objectivos da União Europeia, com base na lógica de, em virtude estarem integrados no Mercado Interno e verem os seus esforços económicos acrescidos para cumprir os critérios de convergência – que o próprio Tratado de Maastricht definira – para alcançarem a União Económica e Monetária, os Estados-membros precisavam que passasse a existir algo que amparasse os mais desfavorecidos. Assim nasceria o Fundo de Coesão, para ajudar alguns Estados-membros (Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda) a efectuar com êxito a sua transição para a União Económica e Monetária, designadamente no sentido de melhorarem as suas infraestruturas de transporte e de protecção ambiental. O Fundo de Coesão não é considerado um fundo estrutural, e destes difere, porque não se destina a todos os Estados-membros da União, mas apenas àqueles que tenham um PIB per capita inferior a 90% da média comunitária. O Fundo de Coesão financia, assim, projectos destes Estados-membros, desde que estes tenham delineado um programa que lhes permita preencher os requisitos exigidos pelo Tratado: projectos nos domínios do ambiente e das redes transeuropeias em matéria de infraestruturas de transportes, sendo ainda necessário que tais projectos gerem benefícios económicos e sociais proporcionais aos recursos utilizados, que sejam considerados prioritários pelos Estados-membros beneficiários, que contribuam para a execução das políticas comunitárias do Ambiente e das redes transeuropeias e que sejam compatíveis com as restantes políticas comunitárias e acções estruturais.
Assim definido, o Fundo de Coesão veio substituir os chamados Programas Mediterrânicos Integrados (PIM) que vigoraram de 1986 a 1992 e constituíram uma espécie de primeira Política Regional destinada aos países do Sul, após o alargamento das Comunidades a Portugal e à Espanha.
Em 1992, o Conselho Europeu de Edimburgo decidiu aumentar novamente as verbas destinadas à política estrutural, para cerca de 40% do orçamento comunitário, para o período 1994-99, enquanto, no ano seguinte, seria criado o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP), para ajudar a ultrapassar a crise do sector piscícola do início da década de 90. O IFOP procura conjugar todos os recursos financeiros afectos às acções estruturais no âmbito das pescas.
O Tratado de Amesterdão, em 1997, vem reconhecer a importância da coesão e, nesse capítulo do Tratado, introduz um título sobre o emprego, que assenta, basicamente, na utilização do FSE, o principal instrumento para a prossecução dos objectivos comunitários em matéria de emprego.
Dois anos depois, o Conselho Europeu de Berlim aprova a Agenda 2000 (designação atribuída ao pacote das perspectivas financeiras para o período 2000-2006), com dois novos instrumentos para a política estrutural. O Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (ISPA), equivalente ao Fundo de Coesão, mas para os países da Europa Central e Oriental, destinado a financiar projectos nas áreas dos transportes e do ambiente; e o Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (SAPARD), destinado a apoiar a reconversão das estruturas agrícolas para preparar os países do Leste para o alargamento (em especial o impacto da PAC). Ambos vieram juntar-se ao já existente Programa de Apoio à Reconversão Económica da Hungria e da Polónia (PHARE), que tivera início em 1989 apenas para estes dois países, visando auxiliar todo o tipo de projectos que pretendesse colmatar as deficiências infraestruturais destes países. Mais tarde, seria alargado a todos os países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão à União Europeia, incluindo aqueles que ainda não aderiram (Bulgária e Roménia).
De salientar, ainda, que, em matéria de instrumentos de acção da Política Regional (ou Estrutural), aos fundos estruturais (FEDER, FSE, FEOGA-Orientação e IFOP), ao Fundo de Coesão e aos Fundos dos PECO (PHARE, ISPA e SAPARD), juntam-se, não só os empréstimos do BEI, a instituição financeira da União Europeia por excelência, como os chamados Programas de Iniciativa Comunitária (PIC), que consistem em intervenções da Comissão Europeia através de acções temáticas que esta Instituição Comunitária propõe, reservando-lhes cerca de 9% do orçamento comunitário dedicado aos fundos estruturais (não se trata, pois, de um fundo estrutural, embora tenha, efectivamente, uma acção estrutural).
Os fundos estruturais, cuja missão, objectivos e organização são definidos pelo Conselho, deliberando por unanimidade, após parecer favorável do Parlamento Europeu e consulta do Comité Económico e Social e do Comité das regiões, funcionam de forma adicional aos fundos nacionais – já que não financiam os projectos na sua totalidade, antes comparticipam-nos, paralelamente ao financiamento concedido pelo próprio Estado. Os fundos estruturais funcionam, também, com base na concentração das actividades sobre objectivos relativos às regiões em dificuldade; não funcionam por domínio de especialização, mas por grupos de objectivos, daí que a Comunidade tenha definido diversas regiões-objectivo (aquelas que devem beneficiar dos fundos); regiões-objectivo essas que eram 7, de 1994 a 1999, e que, com a Agenda 2000, passaram a ser apenas 3: a região-objectivo 1, a região-objectivo 2 e a região-objectivo 3, hoje com outras designações, por acção da Estratégia de Lisboa. Assim, a região-objectivo 1 passa a chamar-se região convergência; a região-objectivo 2, região competitividade e a região-objectivo 3 região cooperação transfronteiriça, tendo-se também alterado a designação dos Quadros Comunitários de Apoio (os célebres QCA) para Quadros de Referência Estratégicos Nacionais (QREN).
A região convergência engloba, assim, as regiões da União Europeia que têm um PIB per capita inferior a 75% da média comunitária, estão nela englobados, todo o território grego; o território português com excepção, desde 2000, de Lisboa e Vale do Tejo; o território espanhol, com excepção das regiões de Madrid, Catalunha e País Basco; o Mezzogiorno italiano; as regiões nórdicas da Suécia e da Finlândia, com menos de 8 habitantes por quilómetro quadrado; os Açores, a Madeira, as Canárias e os Domínios franceses; e ainda algumas regiões da Irlanda, do reino Unido e da Áustria, sendo certo, pois, que apenas a Dinamarca e os países do Benelux não têm regiões abrangidas por esta região convergência.
A região competitividade abrange as áreas industriais em mudança económica; as áreas rurais e piscatórias em declínio; e as áreas urbanas em dificuldades, tendo todos os Estados-membros alguma ou algumas das suas regiões englobadas por esta região competitividade (com excepção das já englobadas na região convergência, antigo objectivo1).
A região cooperação transfronteiriça engloba as regiões que, à margem da região convergência, necessitam de desenvolvimento dos recursos humanos.
Deste modo, fácil se torna observar que, enquanto as regiões convergência e competitividade são geograficamente limitadas, sendo os critérios de elegibilidade objectivamente definidos, a região cooperação transfronteiriça refere-se ao conjunto da União Europeia.

POLÍTICA SOCIAL:

Complementando a acção de correcção dos desequilíbrios originados pelo próprio funcionamento do Mercado Interno, desempenhada pela Política regional, existe, na União Europeia, uma Política Social, mais voltada, no quadro da política estrutural, para as questões que se prendem com os grupos sociais mais desfavorecidos e o desemprego.
Na verdade, ainda que o Tratado de Roma-CEE incluísse os objectivos de criação de um elevado nível de emprego e de protecção social no espaço comunitário, a Política Social só se desenvolveu muito tardiamente, com a revisão feita aos Tratados Comunitárias realizada em Amesterdão. Assim, Amesterdão introduziu, no Tratado, um título sobre o emprego, até então inexistente, ainda que a unanimidade, após consulta do Parlamento Europeu, do Conselho Económico e Social e do Comité das Regiões, se mantenha para as questões relativas à segurança e protecção social dos trabalhadores e à representação e defesa dos interesses dos trabalhadores e dos empregadores, vindo a Estratégia de Lisboa, aprovada no Conselho Europeu de Lisboa, no ano 2000, a retomar e reforçar o título do emprego introduzido em Amesterdão, ao qual, praticamente, se resume a Política Social europeia.

POLÍTICA FISCAL:

Se, em relação a várias outras políticas, os consensos entre os Estados-membros são difíceis de alcançar, em relação à fiscalidade a questão coloca-se com maior acuidade, porque os Estados-membros consideram ser este um domínio soberano por excelência. A fiscalidade tem, todavia, de ser abordada do ponto de vista comunitário, em virtude da interacção da matéria com o Mercado Interno e com princípio da livre circulação dos capitais.
Assim, muito embora seja fonte constante de conflitos entre a Comissão Europeia, o Conselho de Ministros e os Estados-membros, e decidida por unanimidade, a fiscalidade constitui-se em política comunitária a qual, contudo, reflecte a diversidade de estruturas fiscais existentes no seio da União Europeia, já que existem vários sistemas de cobrança do IVA, assim como dos impostos directos, existem diferenças extremas no valor das receitas cobradas, por cada Estado-membro, em matéria de impostos, assim como um peso distinto atribuído, pelos vários parceiros, aos impostos directos e à fiscalidade indirecta e bem ainda um forte desnível quanto aos impostos aplicados.
É neste contexto, precisamente, que o Tratado de Roma-CEE apresenta uma visão restritiva da livre circulação dos capitais, permitindo apenas a circulação livre dos capitais que resultassem da instituição do Mercado Interno, isto é, os pagamentos correntes (pagamentos das mercadorias e dos serviços transaccionados, por oposição aos movimentos de capitais: investimentos, transferências e outras movimentações semelhantes).
A evolução que, ao longo do tempo, se foi registando nesta matéria, por acção de várias directivas, permitiu que o Acto Único Europeu viesse abrir o caminho, em 1988, a uma directiva que estipulava a liberalização total dos movimentos de capitais a partir de 1 de Julho de 1990; e a um regulamento que estabelecia um mecanismo de apoio financeiro a médio prazo às Balanças de Pagamentos dos Estados-membros que se encontrassem em dificuldades.
As opções veiculadas por estes dois instrumentos jurídicos vieram a ser introduzidas no Tratado pela revisão feita em Maastricht, alcançando-se, pois, a liberalização total dos movimentos de capitais a 1 de Julho de 1990, considerado o início da primeira fase da União Económica e Monetária, ficando apenas por resolver a questão dos impostos, que ainda hoje não está harmonizada.

O ORÇAMENTO COMUNITÁRIO:

Contrariamente às políticas monetária e cambial – políticas de acompanhamento da União Económica e Monetária –, o orçamento comunitário não é objecto de qualquer tratamento a nível comunitário, o que significa que as políticas orçamentais dos Estados-membros são relativamente autónomas, funcionando com base no princípio da subsidiaridade e limitadas pelas metas estipuladas pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), aprovado em 1997, na revisão feita aos Tratados comunitários por Amesterdão.
Na verdade, no início da construção europeia, o orçamento comunitário não era único, antes cada Comunidade Europeia possuía o seu próprio orçamento. Em 1970, o legislador comunitário optou por criar um sistema de receitas próprias para as Comunidades, partindo do princípio de que a existência de um território aduaneiro único, onde era comum a Pauta Aduaneira face a terceiros Estados, era incompatível com a existência de vários e diversos orçamentos. Assim, deixaram de fazer parte das receitas dos Estados-membros, passando a constituir receitas próprias das Comunidades, os direitos alfandegários cobrados aquando da importação de bens provenientes de países terceiros, os direitos niveladores cobrados em matéria agrícola e uma certa percentagem das receitas resultantes da cobrança do IVA. Estes três recursos passaram, a partir de 1970, a fazer parte do orçamento comunitário, ao mesmo tempo que, paralelamente, evoluíam as competências orçamentais do Parlamento Europeu.
1988 constitui um momento fundamental no processo evolutivo do orçamento comunitário, pois é quando tem lugar a reforma financeira das Comunidades que introduz um sistema de financiamento misto – em que se combinam as receitas próprias das Comunidades (os direitos alfandegários, os direitos niveladores e a percentagem das receitas provenientes do IVA) com uma contribuição individual de cada Estado-membro. Criava-se, assim, uma espécie de quarto recurso, que visava ser um correctivo do sistema, já que, embora as receitas próprias da Comunidade fossem receitas a ela imputáveis, eram sempre arrecadadas pelas Autoridades dos Estados-membros. Este quarto recurso pretendia, desde logo, estabelecer um sistema que tivesse específica e directamente a haver com o grau de riqueza produzido em cada Estado-membro, sendo calculado com base no PNB de cada Estado-membro, actualmente substituído pelo Rendimento Nacional Bruto (RNB).
A reforma financeira de 1988 criou, também, as perspectivas financeiras, programação de médio prazo (5-6 anos) das despesas e das receitas, feita entre a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu; estabeleceu a obrigação de os pagamentos globais das Comunidades não ultrapassarem 1,27% do PNB comunitário; e fixou um limite máximo para cada tipo de despesa.
As perspectivas financeiras actualmente em vigor são ainda as da Agenda 2000, cuja aprovação revelou, claramente, uma reorientação das despesas comunitárias prevendo, já, o funcionamento da União Europeia a vinte e cinco. Analisando essas perspectivas financeiras conclui-se, facilmente, pela extraordinária participação da Alemanha no orçamento comunitário, embora, em 2002, a contribuição deste país tenha diminuído bastante, aumentando, em contraponto, as contribuições da Itália e do Reino Unido, sendo ainda evidente a circunstância de a França ser o grande beneficiário das ajudas comunitárias concedidas em matéria de PAC. A negociação, em curso, das perspectivas financeiras para o próximo período (2007-2013), denotam uma grande controvérsia entre os Estados-membros, à volta da distribuição dos fundos estruturais e da manutenção, ou não, do Fundo de Coesão, em virtude do alargamento de Maio de 2004 e daquele que se prevê vir a ocorrer em 2007, à Bulgária e à Roménia, sem falar dos restantes países que se apresentam como candidatos à adesão à União Europeia.
Seja como for, a verdade é que, a 1 de Janeiro de 2007, entrarão em vigor as novas perspectivas financeiras, definidas a partir das ideias básicas da Estratégia de Lisboa, ultrapassando, deste modo, a vigência da Agenda 2000.
Entretanto, interessa notar a estrutura actual do orçamento comunitário, composto por receitas e despesas que participam diferentemente nesse orçamento. Assim, o orçamento comunitário actual tem, como receitas, os direitos aduaneiros, os direitos niveladores, as quotizações sobre o açúcar, os recursos provenientes da cobrança do IVA, o quarto recurso (frequentemente denominado “recurso RNB”) e as diversas receitas provenientes dos impostos sobre os salários dos funcionários comunitários, os juros de mora, as coimas, etc., sendo certo que os direitos aduaneiros, os direitos niveladores e as quotizações sobre o açúcar têm vindo a contribuir cada vez menos para o orçamento comunitário, assim como o IVA (que, contudo, ainda é importante), afirmando-se a tendência para o orçamento comunitário ser financiado cada vez mais pelas contribuições dos estados-membros – isto é, pelo recurso RNB.
Ao nível das despesas, salientam-se, como despesas do orçamento comunitário, as que estão ligadas ao funcionamento das Instituições Comunitárias e as despesas operacionais, divididas em diversas rubricas, a saber:
- rubrica 1 – despesas de financiamento dos mercados agrícolas (que abarcam cerca de 40% do total das despesas comunitárias);
- rubrica 2 – acções estruturais (que abarcam 34% do total das despesas comunitárias);
- rubrica 3 – restantes políticas comunitárias (com 7% do total das despesas do orçamentadas pela Comunidade);
- rubrica 4 – acções externas (com 5,2% do total das despesas comunitárias);
- rubrica 5 – despesas administrativas;
- rubrica 6 – constituição de reservas;
- rubrica 7 – ajudas ao alargamento (repartindo, estas últimas três, os restantes 13,8% das despesas comunitárias).

A UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA

CONSTRUÇÃO DA UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA:

Tendo início a 1 de Janeiro de 1999, sendo que as notas e moedas entraram fisicamente em circulação a 1 de Janeiro de 2002, a Moeda Única constitui o elemento mais ambicioso da construção europeia, dando forma e conteúdo ao conceito de união económica e monetária (UEM), de acordo com a definição que lhe é atribuída pela Teoria da Integração Regional.
De facto, segundo a tipologia, mais comummente utilizada pela Teoria Económica, de Bela Balassa, a integração é um processo difícil e lento, que comporta vários estágios.
Assim, a zona de comércio livre é a base da integração económica regional, quando os Estados decidem suprimir, nas suas relações mútuas, as barreiras e os obstáculos (pautais e não pautais) ao comércio, havendo, pois, liberalização das trocas dentro do bloco, abolição total dos direitos aduaneiros recíprocos, liberalização dos investimentos e harmonização das normas técnicas (como os controlos sanitários). São excluídas da zona de comércio livre matérias como a livre circulação dos factores de produção e a harmonização das políticas económicas, com a salvaguarda, importante, de que a liberdade de comércio só se aplica aos produtos originários dos Estados-membros da zona, o que implica a definição das condições de atribuição da origem dos produtos. Para não haver desvios de comércio, os produtos têm de ser produzidos pelos Estados-membros ou ter uma certa percentagem de incorporação de valor de um dos Estados-membros, o que lhes dá o desígnio de mercadorias originárias. Os Estados-membros mantêm, pois, a sua autonomia pautal relativamente a terceiros, não adoptando uma Pauta Aduaneira única e comum. As Comunidades Europeias não passaram por este estágio, já que se assumiram, desde logo, com o objectivo de alcançar, num período transitório de doze anos, uma união aduaneira, podendo dar-se, como exemplo de uma zona de comércio livre, a EFTA (European Free Trade Area).
A união aduaneira assume-se, de facto, como uma zona de comércio livre acrescida da adopção de uma Pauta Aduaneira Comum aplicável por todos os Estados-membros da união relativamente a países terceiros, sendo certo que a livre circulação das mercadorias é global, por abranger todos os produtos (industriais e agrícolas) – o que pode não ocorrer na zona de comércio livre, a qual pode abarcar apenas, ou os produtos industriais (como é o caso da EFTA), ou os produtos agrícolas – produzidos localmente ou importados; neste último caso, desde que estejam em livre prática na união. De facto, o território dos países que integram a união aduaneira é um território aduaneiro unificado, de modo que uma mercadoria importada do exterior, uma vez tendo-lhe sido aplicados os direitos constantes da Pauta Aduaneira Comum, pode ser livremente transaccionada dentro do bloco, já que está em livre prática, sendo certo que os direitos aduaneiros que lhe foram cobrados constituem receitas dos órgãos comunitários. Uma vez que as Comunidades, dispondo porém de um período de transição de doze anos, precisaram de menos tempo para alcançar a união aduaneira, constituíram-se como tal logo em 1968; e assim se mantiveram até 31 de Dezembro de 1992.
Entrando o Mercado Interno em vigor a 1 de Janeiro de 1993, as Comunidades constituem-se como mercado comum desde essa data, assim se mantendo até à entrada na primeira fase da UEM, um outro estágio de evolução da integração regional. O mercado comum define-se, deste modo, como uma união aduaneira acrescida da livre circulação dos factores de produção.
A união económica, formalmente o último estágio da integração regional, consiste num mercado comum acrescentado da uniformização das legislações nacionais com incidência no sistema económico; a coordenação, sob uma autoridade comum, das políticas económicas, financeiras e monetárias dos Estados-membros e a substituição das políticas nacionais que respeitem ao domínio económico, por regras e políticas comuns elaboradas no quadro comunitário.
Evidentemente, união económica não significa, necessariamente, a existência de uma Moeda Única; porém, a fase mais avançada da união económica e, por conseguinte, da integração regional, consiste na existência de uma Moeda Única que se substitui às moedas nacionais, fase em que a União Europeia vive desde a entrada em vigor da primeira fase da UEM, isto é, 1 de Janeiro de 1999, ainda que a União Europeia não constitua uma união monetária, já que as questões relativas à política monetária são decididas em sede de Conselho de Ministros das Finanças – o chamado ECOFIN.
Existindo hoje, no seio da integração europeia, uma Moeda Única, o Euro, a verdade é que este projecto nada tem de inovador. Desde os anos 1960 que se pretende promover uma UEM, que supostamente deveria estar concluída até ao final da década seguinte, para entrar em vigor a 1 de Janeiro de 1980, num processo que evoluiu sempre de modo informal, à margem das Instituições Comunitárias, nomeadamente em matéria de livre circulação dos capitais.
O Acto Único Europeu viria, todavia, formalizar a UEM como um objectivo a ser alcançado, vindo o Pacote Delors, de 1988, a estabelecer o plano para que tal meta fosse alcançada, depois introduzida no Tratado (com o título “Cooperação Económica e Política Monetária”) pela revisão feita em Maastricht que, assim, vem, no fundo, dar cumprimento ao que já havia sido enunciado no Acto Único, porém com um alcance mais profundo.
De facto, o Tratado de Maastricht estabeleceu o objectivo de alcançar a terceira fase da União Económica e Monetária através da criação da Moeda Única, o Euro, e de políticas económica e monetária comuns a todos os Estados-membros, de modo que à cooperação nestes domínios sucedesse a criação de políticas comuns.
Seguramente, as disposições relativas à União Económica e Monetária constituem a mais importante e radical transformação de que foram objecto os Tratados comunitários com a reforma de Maastricht, de acordo com o entendimento de que o bom funcionamento do Sistema Monetário Europeu não era suficiente para garantir a estabilidade dos preços, promover a convergência nominal e real das economias dos Estados-membros e assegurar o desenvolvimento económico sustentado e, por isso, decidiram estabelecer as condições necessárias para a criação da União Económica e Monetária, cujos corolários seriam, desde logo, a criação de uma Moeda Única para todos os membros dessa União e a adopção de políticas económica e monetária comuns sob a responsabilidade de um Banco Central Europeu e de um Sistema Europeu de Bancos Centrais. Com início formal em 1990, a União Económica e Monetária avançou particularmente com Maastricht, que estabeleceu, não só o objectivo de alcançá-la na sua formulação mais avançada, como também a calendarização, os processos e uma série de critérios económicos que teriam, obrigatoriamente, de ser satisfeitos pelos Estados-membros que desejassem adoptar a Moeda Única.
Isto significa que, para além do objectivo da eliminação dos obstáculos às quatro liberdades de circulação, temática referente à construção do Mercado Interno, o Tratado de Maastricht acrescentou algo de novo: consagrou, de forma expressa, uma importante transferência de competências, a prazo, se e na medida em que os calendários e os objectivos que o tratado fixava fossem cumpridos, para órgãos comuns no respeitante à gestão da política macroeconómica e, em particular, da política monetária e da política cambial. Relativamente ao faseamento da UEM, o Tratado de Maastricht considerou que, com a entrada em vigor da Directiva que liberalizara globalmente os movimentos de capitais nas relações entre os Estados-membros, teve início a primeira fase da União Económica e Monetária, simbolicamente, no dia 1 de Julho de 1990, para durar até ao final de 1993. Trata-se a fase em que os Estados-membros se encontravam aquando da revisão dos Tratados de Roma pela conferência intergovernamental de 1991 e caracterizou-se pela progressiva aplicação dos regimes de liberalização dos movimentos de capitais por todos os Estados-membros.
Tendo terminado no final de 1993, iniciou-se a segunda fase da União Económica e Monetária no dia 1 de Janeiro de 1994, numa transição que estava estabelecida em termos automáticos, sem necessidade de uma deliberação expressa do Conselho de Ministros ou de qualquer outro órgão nesse sentido - contrariamente ao que sucederia na passagem da segunda para a terceira fase, que ocorreria apenas se e quando o Conselho constatasse o respeito pelos referidos critérios macroeconómicos por parte de um determinado número de Estados-membros. O início da segunda fase foi, no entanto, marcado por um importante desenvolvimento institucional – a criação e a entrada em funcionamento do Instituto Monetário Europeu (IME), logo em Janeiro de 1994, para exercer dois tipos de funções apenas durante a segunda fase.
Por um lado, deveria assegurar o reforço dos mecanismos de coordenação das políticas monetárias de todos os Estados-membros, pelo que o seu Conselho era constituído pelos Governadores dos Bancos Centrais de todos os Estados-membros, uma vez que, em cada Estado, o Banco Central é a Autoridade Monetária fundamental. Para além desta função de coordenação (que no plano institucional se traduz naquela composição do seu Conselho), o Instituto Monetário Europeu tinha, também, no plano das instituições, a missão de criar as condições necessárias para a entrada em funcionamento, no início da terceira fase da União Económica e Monetária, do Banco Central Europeu.
Assim, na terceira fase de evolução da União Económica e Monetária, o Instituto viria a ser dissolvido e substituído pelo Banco Central Europeu que, juntamente com os Bancos Centrais dos vários Estados-membros constituiriam o chamado Sistema Europeu de Bancos Centrais, responsável pela definição da política monetária e cambial dos Estados que viriam a adoptar a Moeda Única.
Paralelamente à criação do Instituto Monetário Europeu, a segunda fase foi desde logo marcada pela aplicação progressiva dos chamados programas de convergência macroeconómica, os planos que os vários Governos adoptavam e submetiam à apreciação dos parceiros com o objectivo de cumprir os critérios macroeconómicos definidos a partir dos princípios orientadores que o artigo 3ºA do Tratado de Maastricht enunciava.
Com efeito, o artigo 3ºA do Tratado de Maastricht, no seu nº3, estabelecia alguns princípios orientadores segundo os quais deveria pautar-se a política macroeconómica dos Estados-membros. A saber: preços estáveis, finanças públicas e condições monetárias sólidas e Balança de Pagamentos sustentável. Apenas viriam a ser admitidos na terceira fase da União Económica e Monetária os Estados-membros que cumprissem esses princípios aquando da avaliação a que se procederia e que assim o desejassem. Por esta razão, esses princípios orientadores assumiram uma importância enorme e, para serem cumpridos, o tratado definiu os célebres critérios de convergência nominal, cujo cumprimento seria, por sua vez, assegurado pela definição periódica dos programas de convergência macroeconómica. A importância destes critérios de convergência, pelo significado e pelos sacrifícios e esforços que implicaram às economias dos Estados-membros, a par do debate suscitado, justificam que a eles seja dada alguma atenção particular.
Em primeiro lugar, o critério relativo à estabilidade dos preços. Sendo esta estabilidade medida pela taxa de inflação, o cumprimento deste critério implicaria que a taxa de inflação registada em cada Estado-membro não deveria exceder, em mais de 1,5 pontos percentuais, a taxa de inflação resultante da média dos três países com melhor performance em termos de inflação.
Relativamente ao critério respeitante à solidez das finanças públicas, em ligação com a Balança de Pagamentos sustentável, é necessário ter em atenção, por um lado, o critério relativo ao défice do orçamento do Estado e, por outro, o critério relativo à dívida pública.
Em matéria de política orçamental, e concretamente em matéria de gestão do orçamento do Estado, considerou-se que o eventual défice do orçamento do Estado não deveria ser superior a um montante equivalente a 3% do valor do respectivo Produto Interno Bruto, critério cujo cumprimento se revelou difícil para a generalidade dos Estados-membros.
Em matéria de dívida pública, o critério referia que o montante global desta dívida não deveria exceder um valor equivalente a 60% do respectivo Produto Interno Bruto, valor facilmente alcançável, segundo os economistas, não implicando tensões excessivas sobre o orçamento, na medida em que a dívida pública tem uma repercussão directa sobre o orçamento, por significar que o Estado não dispõe dos meios necessários, através da arrecadação de receitas, para fazer face a todas as despesas, tendo que contrair empréstimos, que têm que ser pagos e que fazem com que o serviço da dívida pese sobre o orçamento do Estado.
Quanto ao critério relativo à solidez das condições monetárias, e uma vez que esta solidez é aferida pela taxa de juro, o tratado estabeleceu que essa taxa (aqui aplicável a títulos do Estado a médio e longo prazo) não deveria exceder, em mais de dois pontos percentuais, a taxa média dos três países com melhor performance em termos de taxas de juro.
O Tratado de Maastricht estabeleceu, ainda, que a solidez das condições monetárias deveria ser também aferida através da taxa de câmbio, critério que, contudo, não chegaria a ser aplicado, em virtude de a evolução das circunstâncias internas e externas da União, designadamente a crise ocorrida no Sistema Monetário Europeu em 1992-93, ter alterado o quadro económico-financeiro em que as economias actuavam aquando da negociação e assinatura do Tratado de Maastricht em 1991 e 199.
Na altura em que este foi negociado e redigido, o sistema cambial em vigor no Sistema Monetário era o de as oscilações cambiais das diversas moedas nacionais não ultrapassarem os 6% da paridade central em relação aos países que optassem pelo mecanismo da chamada banda larga. Para os que optassem pelo mecanismo da banda estreita, as oscilações relativamente à paridade central não poderiam ser superiores a 2,25%. Sendo estas as regras em vigor no Sistema Monetário Europeu aquando da negociação do Tratado de Maastricht, o que este propunha, como critério relativo à taxa de câmbio, era a manutenção da paridade da moeda de um Estado-membro, dentro da banda estreita das regras do Sistema Monetário Europeu, pelo menos durante um período de dois anos.
Com a crise de 1992-93, este critério deixou de fazer sentido, uma vez que o sistema das duas bandas, no quadro das regras do Sistema Monetário Europeu, foi substituído por um sistema de banda única muitíssimo alargada, que permitia uma flutuação de 15% em relação ao valor da paridade central. Ora esta margem de flutuação era tão alargada, que dificilmente se poderia conceber que, de facto, conferisse alguma estabilidade às moedas dos Estados-membros. Neste sentido, o critério da taxa de câmbio proposto por Maastricht afirmou-se, desde logo, histórico e ultrapassado, não o sendo, porém, na medida em que a participação das divisas dos Estados-membros no Sistema Monetário Europeu implicava que as oscilações cambiais não ultrapassem uma certa margem. Esta margem fora alargada, mas continuava a existir, de modo que a participação no Sistema Monetário Europeu continuava a exigir estabilidade cambial e esta participação era condição indispensável para qualquer Estado-membro aceder à terceira fase da União Económica e Monetária.
Estes critérios de convergência surgiram, assim, como os critérios a partir dos quais seria medida a capacidade, no plano macroeconómico, de um Estado-membro participar na fase final da União Económica e Monetária. Tratava-se de uma espécie de critérios de boa conduta, em termos de política macroeconómica, cujo cumprimento permitiria os Estados-membros satisfazer os princípios orientadores do artigo 3ºA.
As disposições do Tratado estabeleceram que esta terceira fase da União Económica e Monetária teria início, o mais tardar, a 1 de Janeiro de 1999, uma vez que a possibilidade de iniciar-se mais cedo, caso estivessem reunidas as condições necessárias que permitissem que uma decisão do Conselho Europeu nesse sentido fosse tomada, por maioria qualificada, o mais tardar a 31 de Dezembro de 1996, fora desperdiçada por então ainda não ter, de facto, chegado esse momento. A terceira fase teria, de acordo com o segundo calendário, início automático a 1 de Janeiro de 1999, sendo apenas passível de decisão política os Estados-membros que a ela adeririam, o que viria, de facto, a ocorrer.
Ao iniciar-se, a terceira fase da União Económica e Monetária viria a ser caracterizada por dois aspectos essenciais. Em primeiro lugar, pela fixação irrevogável das taxas de câmbio nas relações entre os Estados-membros participantes, como estágio de preparação para a passagem à Moeda Única. Em segundo lugar, por alterações que reportar-se-iam ao plano institucional, a começar pela extinção do Instituto Monetário Europeu e respectiva substituição pelo Banco Central Europeu, o qual, juntamente com os Bancos Centrais dos Estados-membros, constituiriam o Sistema Europeu de Bancos Centrais, que seria, a partir da consolidação da terceira fase, a autoridade monetária da União Europeia relativamente aos países que integrassem a nova fase. Isto significa que as políticas monetária e cambial da União passariam a ser definidas por uma estrutura em que participariam os governadores dos Bancos Centrais de todos os Estados-membros que integrassem a terceira fase da União Económica e Monetária, estrutura que receberia o nome de Conselho Geral do Banco Central Europeu. Criar-se-ia, também, a Comissão Executiva do Banco Central Europeu, constituída por seis membros designados de comum acordo pelos Estados-membros participantes da terceira fase, e responsável pela execução quotidiana das políticas definidas pelo Conselho Geral. O Sistema de Bancos Centrais passaria a dispor de poderes de emissão de moeda e o princípio geral aplicado nas suas relações com os órgãos do poder político viria a ser o da independência da Autoridade Monetária relativamente à Autoridade Política, questão muito importante, na qual é evidente a prevalência das concepções alemãs em matéria de organização da União Económica e Monetária, por razões históricas ligadas ao processo de hiperinflação que a Alemanha viveu nos anos vinte e início dos trinta. Este princípio teria, como tradução institucional, ao nível das competências, a atribuição, ao Banco Central Europeu, da competência para adoptar regulamentos e decisões nas áreas da sua intervenção, isto é, política monetária e política cambial.
Isto significa que passaríamos a ter, para além de regulamentos da competência do Conselho de Ministros e de regulamentos da competência conjunta do Conselho de Ministros e do Parlamento Europeu, regulamentos do Banco Central Europeu no âmbito específico das políticas monetária e cambial. Ao mesmo tempo, o Banco Central Europeu teria, também, conjuntamente com os Bancos Centrais Nacionais, através do Sistema Europeu de Bancos Centrais, uma competência sansonatória relativamente às instituições que actuam na área financeira, designadamente as instituições bancárias e seguradoras.
A passagem da segunda para a terceira fase da União Económica e Monetária, a 1 de Janeiro de 1999, data da criação da Moeda Única europeia, por parte de onze Estados-membros da União Europeia não viria, porém, a mostrar-se tarefa fácil.
Na verdade, durante toda a segunda fase de evolução da União Económica e Monetária, os Estados-membros preocuparam-se, fundamentalmente, com o cumprimento dos critérios de convergência nominal, condição essencial para que a passagem se registasse.
Em princípio, de facto, os Estados só estariam aptos a aderir à terceira fase da União Económica e Monetária se, matematicamente, cumprissem os critérios. Porém, na temporada que precedeu a decisão relativa à entrada em vigor da Moeda Única, esta rigidez foi posta em causa, a qual, pela sua complexidade, nos merece uma análise um pouco mais detalhada.
Desde logo, merece ser criticada a circunstância de o Tratado de Maastricht se ter mostrado bastante mais rigoroso relativamente aos critérios de convergência nominal, do que no tocante aos critérios de convergência real.
A chamada convergência nominal traduz-se no respeito de princípios de política macroeconómica que dizem respeito aos grandes agregados ou valores macroeconómicos que se preocupam, fundamentalmente, com as questões monetárias e financeiras, isto é, a estabilidade monetária e o equilíbrio financeiro.
O Tratado mostrou-se muito rigoroso nesta matéria, ao enunciar os critérios em termos quantificados, com valores e taxas máximas percentuais a respeitar, permitindo avaliar a saúde financeira e, logo, monetária, da economia dos Estados-membros, embora não possibilitando a avaliação da riqueza concreta dos cidadãos desses Estados. Na verdade, um qualquer Estado gerido com muito rigor em termos monetários não significa que seja muito desenvolvido, de tal forma que um Estado da União que cumprisse os critérios de convergência nominal não possuiria, necessariamente, níveis de vida elevados. A convergência nominal afirmou-se, assim, desde logo, insuficiente para a aferição da capacidade económica dos Estados-membros em integrar a terceira fase da União Económica e Monetária. Daqui resultou a necessidade óbvia de se recorrer, também, à convergência real, referente aos níveis de desenvolvimento real das economias dos Estados-membros, medidos pela capacidade de gerar riqueza e acumulá-la para a redistribuição.
A crítica que se pode fazer ao Tratado de Maastricht neste ponto, é precisamente a circunstância de, em termos monetários, ter posto o acento tónico nos critérios de convergência nominal, não sendo nada rigoroso, matematicamente, em relação à convergência real, relativamente à qual o tratado apenas ressaltou que não constituia condição de passagem para a terceira fase da União Económica e Monetária. Assim mesmo, a aproximação dos níveis de desenvolvimento dos vários Estados-membros continuou a ser um objectivo a pretender alcançar-se, com o tratado a estipular a concretização, em termos de desenvolvimento real das várias economias membras da União, do chamado princípio da coesão económica e social, expressão, no plano jurídico, da ideia de convergência real.
O princípio da coesão económica e social, reforçado pela revisão realizada em Maastricht, surgiu, desde logo, como um dos princípios fundamentais da União Europeia. Presente já no Acto Único, que o introduzira nos Tratados de Roma como reforço do princípio da solidariedade presente, desde o início, no espírito das Comunidades, a coesão económica e social ganhou, com Maastricht, especial relevância e algum aprofundamento e reforço.
Maastricht não definiu critérios de convergência real com a mesma acepção atribuída aos critérios de convergência nominal, constituindo a convergência real um conceito qualitativo com expressão em inúmeros conceitos quantitativos, como o nível de escolaridade, o rendimento per capita, a cobertura sanitária do Estado, a taxa de mortalidade, a percentagem de estudantes no ensino superior, entre outros, todos indicadores que nos permitem avaliar o nível de vida e de bem-estar dos vários Estados-membros da União.
Em termos de convergência real, o Tratado de Maastricht limitou-se a dar-nos o princípio da coesão económica e social, não se fazendo depender, de uma forma expressa, a participação de um Estado na terceira fase da União Económica e Monetária do cumprimento de quaisquer critérios quantificáveis em matéria de desenvolvimento real. Em matéria de convergência nominal, o problema fundamental surgido foi o do ritmo e calendário demasiado apertados fixados pelo Tratado de Maastricht para a realização da terceira fase da União Económica e Monetária, sobretudo tendo em consideração as consequências que o cumprimento dos critérios de convergência teve sobre as políticas expansionistas da actividade económica, ao nível da inflação, fazendo despoletar tensões inflacionistas em virtude do aumento da massa monetária em circulação e, até, sobre o desemprego, que não tardaria a constituir um grave problema para a Europa Comunitária.
Na verdade, preocupados com o cumprimento dos critérios macroeconómicos definidos pelo Tratado de Maastricht, os Estados-membros da União Europeia reduziram o Euro ao rigoroso respeito por esses critérios, lançando políticas de austeridade financeira e monetária destinadas a permitir o estrito cumprimento dos critérios. Estas políticas, porém, embora em termos macroeconómicos apresentassem alguns resultados, não se traduziam numa resolução global da recessão económica por que os países da União vinham passando, sem melhorias práticas visíveis aos cidadãos no quotidiano. Neste sentido, surgiam incógnitas quanto à capacidade de cada Estado-membro cumprir os critérios de convergência de Maastricht e quanto à capacidade de cada um fazer a respectiva opinião pública crer num projecto que culpabilizava pelas dificuldades económicas por que passava. Mais do que conjuntural, a crise mostrava ser estrutural, questionadora do modelo sócio-económico europeu.
Considerada a questão fundamental da época, a Moeda Única teria, efectivamente, que entrar em vigor na data prevista, objectivo consensual entre os Quinze, na certeza do vazio e das incógnitas que surgiriam caso o projecto começasse a sofrer adiamentos sucessivos. Por esta razão, embora se considerasse o cumprimento dos critérios de convergência a condição sine qua non para a passagem à Moeda Única, esta não poderia ser estabelecida com efeitos positivos, se apenas um número reduzido de Estados-membros a adoptasse, realidade que, então, apontava, cada vez mais, para uma interpretação inteligente e flexível das disposições do Tratado de Maastricht em matéria de União Económica e Monetária, não alteradas em Amesterdão. O que se afirmava, então, indispensável, era que houvesse, nos anos que precederiam os da passagem da segunda para a terceira fase da União Económica e Monetária, uma trajectória coerente e consistente no sentido da aproximação efectiva do cumprimento dos referidos critérios.
Foi assim que, na reunião informal dos ministros da Economia e das Finanças da União Europeia, realizada na localidade luxemburguesa de Mondorf-les-Bains, em meados de Setembro de 1997, os Quinze decidiram criar, na data em que seriam designados os Estados-membros capazes de aderir ao Euro logo na primeira fase, uma “Mini União Económica e Monetária”, que viria, de facto, a entrar em vigor em Maio de 1998, quando seriam escolhidos os onze Estados-membros que a 1 de Janeiro de 1999 dariam início à aplicação da Moeda Única – os Quinze subtraídos da Grécia, por não cumprir os critérios de convergência, da Grã-Bretanha, por opção própria, da Dinamarca, por rejeição popular em referendo e da Suécia, por incompatibilidades entre o Banco Central Sueco e o BCE. Vindo a adesão da Grécia à União Económica e Monetária a ser ratificada no Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, em Junho de 2000, depois de, em Março, a Grécia ter requerido a adesão ao Euro e da Comissão Europeia a ter proposto, em Maio, este Estado-membro viria a aderir ao Euro em Janeiro de 2001. Enquanto isso, a Dinamarca referendava a participação do país na Moeda Única a 29 de Setembro de 2000, vencendo o não com 53% dos votos, contra 47% de Dinamarqueses favoráveis à adesão, o que, se não significou o fracasso do Euro, nem a descredibilização da União Europeia, por reflectir, justamente, uma posição que os Dinamarqueses sempre tiveram, cria obstáculos acrescidos à eventual participação da Libra na Moeda Única.
Lançada oito meses antes do início formal da terceira fase da União Económica e Monetária, a mini UEM, significando a fixação das taxas de câmbio bilaterais e um pouco de união monetária, por ter deixado uma margem de manobra muito reduzida para as políticas monetárias nacionais independentes, teve a vantagem de desencorajar a especulação dos mercados financeiros contra as moedas europeias, forçando-os a alinhar-se progressivamente com as taxas anunciadas.
Na reunião de Maio de 1998, que criou a mini UEM, os ministros das Finanças dos Estados-membros que adoptaram o Euro acordaram, também, com os governadores dos Bancos Centrais, a Comissão Europeia e o Instituto Monetário Europeu, que as taxas bilaterais praticadas, à época, pelos Estados-membros que adoptavam o Euro seriam usadas para determinar as taxas de conversão irrevogáveis para a Moeda Única, sendo as taxas de conversão entre o Euro e as moedas nacionais dos onze Estados-membros participantes definitivamente fixadas a 31 de Dezembro de 1998. Esta taxa tem, obrigatoriamente, seis algarismos e não pode ser alterada nem arredondada. O valor do Euro relativamente à Coroa sueca, à Libra britânica e às moedas estrangeiras (designadamente o Dólar norte-americano e o Iene japonês) flutua livremente, de acordo com o mercado, enquanto, face à Coroa dinamarquesa, a ligação é feita através do Mecanismo da Taxa de Câmbio II (MTC II) com uma margem de flutuação de 15% para mais ou para menos.
Tendo início formal a 1 de Janeiro de 1999, a terceira fase da UEM veria, em 1 Janeiro de 2002, as notas e moedas do Euro a entrar fisicamente em circulação junto dos cidadãos europeus, nos primeiros seis meses em coexistência com as moedas nacionais dos Estados-membros participantes e, findo esses seis meses, isoladamente, procedendo-se à retirada, do mercado, das moedas nacionais.

POLÍTICA MONETÁRIA:

O principal objectivo da Política Monetária, uma das políticas de acompanhamento da UEM, é, de acordo com o Tratado da CE, a manutenção da estabilidade dos preços. Logo, o Conselho de Governadores do SEBC tem como funções principais a definição da política monetária da Zona Euro e a definição das medidas necessárias à implantação dos objectivos definidos, enquanto a Comissão Executiva coloca em prática as directrizes definidas pelo Conselho de Governadores, estando as atribuições do SEBC definidas no art.105ª nº2 do Tratado da CE.
De referir, ainda, em matéria de Política Monetária, que uma das principais características do BCE é a sua independência face ao poder político. Afinal, existe independência dos seus dirigentes, que exercem mandatos não renováveis e irrevogáveis, não podendo receber instruções dos governos nacionais nem das Instituições Comunitárias. O BCE tem um mandato claro e uma margem de manobra (ampla) específica para executar a sua missão principal, que é manter a estabilidade dos preços na Zona Euro, para o que tem total liberdade para fixar os objectivos intermédios que considerar oportunos e dispõe de um amplo conjunto de instrumentos que pode manejar com total autonomia. Além disso, nenhum banco Central nacional pode financiar os défices públicos, o que permite ao BCE melhor controlar a oferta de moeda. Isto tem por objectivo dissociar a política monetária (que é comunitária, conduzida pelo BCE) da política orçamental (cuja condução é da responsabilidade de cada Estado-membro).

POLÍTICA ORÇAMENTAL:

A Política Orçamental, de facto, não é contemplada pelo Tratado da CE, regendo-se a sua aplicação pelo princípio da subsidiaridade. Por outro lado, os Estados-membros hoje participantes da UEM, para além de terem de continuar a respeitar os critérios de convergência, têm de cumprir um novo requisito, acrescentado após a sua adesão ao Euro: o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), que propõe uma estratégia para evitar os défices excessivos, através de duas vertentes de actuação. A vertente preventiva, de acordo com a qual identifica e corrige os desvios antes que o défice atinja o limite dos 3% do PIB (valor de referência que o PEC avalia como limite máximo permissível em situações normais) e a vertente dissuasora, conjunto de regras que o PEC apresenta para pressionar os governos dos Estados-membros a evitar graves desequilíbrios orçamentais ou a corrigi-los rapidamente.
Para aplicar esta estratégia, os Estados-membros que adoptaram o Euro são obrigados a apresentar programas de estabilidade onde estejam fixados objectivos de médio prazo para o défice orçamental, sendo certo que qualquer desvio dará origem a uma recomendação por parte do Conselho, no sentido do estado-membro em causa tomar as medidas que se impõem. Se o Estado-membro não actuar em conformidade, pode ser objecto de sanções, sendo admitidas excepções quando se encontre em situação de grave recessão, caracterizada por um crescimento do PIB de, pelo menos, -0,75%.
Estas restrições severas do PEC têm criado muita polémica, já que muitos Estados-membros – sobretudo os grandes – não conseguem cumprir o limite do défice público; por outro lado, o PEC é acusado de agravar o clima recessivo das economias europeias.

POLÍTICA CAMBIAL:

Sendo comum à União Europeia, a Política Cambial tem por missão gerir a taxa de câmbio do Euro face às moedas dos Estados-membros da União que não fazem parte do Eurossistema e face às moedas de países terceiros com importância ao nível do sistema monetário internacional, como os EUA e o Japão.
A política cambial da Zona Euro é da responsabilidade, partilhada, do BCE e dos governos dos Estados-membros e tem de obedecer ao objectivo geral da estabilidade dos preços. O BCE executa a política cambial através dos mecanismos que tem ao seu dispor, como a taxa de juro e das reservas cambiais.
A política cambial para os Estados-membros que não fazem parte da Zona Euro é estabelecida pelo MTC II, a ligação, como visto anteriormente, das taxas de câmbio desses Estados-membros à taxa de câmbio do Euro, num limite máximo de flutuação de 15% em relação à cotação central do Euro. O MTC II é, pois, uma espécie de substituto do Sistema Monetário Europeu e a permanência, nesse mecanismo, durante dois anos, é hoje considerada um novo critério de convergência para aderir à Zona Euro.
Os Estados-membros que não participam da Zona Euro participam, porém, da execução da política económica da União Europeia, embora em condições diferentes dos Estados-membros que adoptaram o Euro. Assim, esses países não estão sujeitos ao PEC, ao mesmo tempo que os respectivos ministros das Finanças têm assento no Conselho ECOFIN, mas não podem votar em matérias directamente ligadas ao Euro, mantendo, pois, as próprias políticas monetárias, ainda que os Bancos Centrais façam parte do SEBC.

CONSEQUÊNCIAS DA UEM:

A Moeda Única surge como um prolongamento do Mercado Interno. A existência, no seio deste, de diversas moedas originaria custos de conversão e, por conseguinte, distorções da concorrência, pelo que se torna importante a opção pela Moeda Única.
Porém, se é verdade que a união monetária é um aprofundamento do Mercado Interno, não é menos verdade que ela origina uma profunda ruptura no domínio das políticas comuns, sobretudo macroeconómicas – em virtude das alterações introduzidas nesse Mercado Interno. Afinal, a adopção de uma Moeda Única exige uma redefinição das políticas macroeconómicas e origina perdas de autonomia nacional, já que tal implica a adopção de uma política monetária única e o consequente desaparecimento das políticas monetárias nacionais.
Do mesmo modo, a política monetária externa – isto é, os ajustamentos das taxas de câmbio – desaparece também.
Em princípio, a política orçamental mantém-se um domínio reservado dos Estados-membros, ainda que a liberdade destes, em matéria orçamental, esteja fortemente limitada pela impossibilidade de assumirem défices orçamentais cujas consequências reflectem-se sobre o conjunto dos países da Zona Euro, pondo em causa a estabilidade dos preços. Porque razão, então, os Estados aceitam abandonar uma parte da sua soberania e ver reduzida a eficácia das suas regulamentações públicas (nacionais)?
Esta é, de facto, a grande questão que se coloca, a qual pode ser respondida de uma forma muito simples, em função da justificação, mesma, da Moeda Única. Assim, os custos macroeconómicos, em termos de eficácia das políticas económicas, são largamente compensados pelas vantagens, essencialmente microeconómicas, da Moeda Única.
Significa isto que, efectivamente, a Moeda Única apresenta diversas vantagens, que são, sobretudo, de ordem comercial, financeira, internacional e política.
Por outro lado, a mesma Moeda Única apresenta também desvantagens, desde logo porque os Estados nela participantes deixam de emitir moeda, perdendo, por conseguinte, uma importante fonte de receita, os chamados ganhos emissão. Surgem, ainda, problemas de ajustamento a ter em conta, face à falta de flexibilidade salarial e de movimentos dos trabalhadores, surgindo, evidentemente, problemas graves de competitividade de base, estando em confronto países tão diferentes economicamente como a Alemanha e Portugal, como exemplo. Sucede, efectivamente, que nem sempre prevalecem os factores de convergência, de modo que, por vezes, a maior abertura dos mercados e a Moeda Única podem levar ao aumento dos desequilíbrios, fazendo com que, no exemplo sugerido, o grau de riqueza e de desenvolvimento das economias alemã e portuguesa, em lugar de se aproximarem, distanciarem-se cada vez mais.
É evidente que, nuns casos, ocorre uma maior convergência real entre as economias dos Estados-membros por força de um bom aproveitamento das vantagens e oportunidades resultantes da Moeda Única. Porém, noutros casos, há uma crescente divergência entre regiões. Paul Krugman analisa, com base numa ideia intuitiva, que a integração conduz à especialização, que por seu turno acentua os desequilíbrios. Mas isso não acontece sempre e, no caso europeu, o que se verifica é, de facto, que existe uma aproximação intra-sectorial.
Seja como for, interessa reter que, não obstante as vantagens, a Moeda Única apresenta, também, desvantagens, sendo certo que estas são sempre inferiores àquelas, o que justifica, de facto, que se proceda à estruturação de uma UEM. Se assim não fosse e se, pelo contrário, os critérios e as condições necessários para que uma Moeda Única substituísse todas as moedas nacionais, em determinado espaço de integração, provocasse acentuadas repercussões negativas, então a realização de uma UEM seria desaconselhável e, certamente, os Estados-membros desse processo de integração regional não partiriam para dar esse passo, o que sugere que, à parte os efeitos menos positivos, a UEM faz da União Europeia, efectivamente, uma Zona Monetária Óptima (ZMO), isto é, uma zona monetária onde as vantagens de se ter uma Moeda Única são superiores às desvantagens que essa mesma Moeda Única provoca. Na verdade, os maiores problemas em considerar a União Europeia uma ZMO prendem-se com a existência de diferenças significativas entre as estruturas produtivas dos Estados-membros e das regiões comunitárias e com a ausência de um orçamento comunitário devidamente dimensionado para transferir recursos das regiões mais ricas para as mais pobres, sobretudo quando estas estão em crise, porque, manifestamente, as acções estruturais previstas no orçamento comunitário não são financeiramente suficientes para fazer cumprir essa função.
Em simultâneo com todas estas vantagens e desvantagens, o Conselho Europeu de Dublin propôs, e o Conselho Europeu de Amesterdão aprovou, o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), que introduz um novo elemento para manter o rigor que os critérios de convergência introduziram de início.
Compreende-se que se tenha sentido a necessidade de aprovar o PEC porque não se poderia admitir um Euro instável e, por conseguinte, descredibilizado. Compreende-se, também, que tenha sido a Alemanha a sentir esta necessidade, já que teria, desde o início, responsabilidades especiais com o Euro, sendo um país com boa e recente experiência de estabilidade e com muito má experiência histórica de inflação (sobretudo em 1923, quando a hiperinflação registada contribuíra para que fosse aberto o caminho em direcção ao Nazismo).
Com o PEC a impor os limites, com grande rigidez – designadamente a exigência de se manter o défice orçamental aquém dos 3% do PIB, com pesadas multas[7] para quem não cumprir esta meta – perdem sentido, em grande medida, os critérios de convergência – para os Estados-membros que aderiram ao Euro –, já que a inflação e as taxas de juro da política monetária deixaram de ser da responsabilidade dos Estados-membros e passaram para a alçada do BCE, ao mesmo tempo que a redução do défice público está ligada ao cumprimento anual da meta do défice orçamental.
Para ultrapassar as dificuldades e fazer face aos desafios, há que considerar a intervenção conjugada das acções em diferentes planos. Desde logo, no âmbito da coordenação macroeconómica e da adequação das políticas estruturais; porém, também em matéria de adequação da generalidade das políticas comunitárias e das transferências orçamentais com objectivos de ajustamento estrutural.
Significa isto que há que coordenar a política monetária com a instituição da Moeda Única, tendo em vista a estabilidade dos preços, sendo necessário, também, aplicar, de modo coerente, as restantes políticas comuns, especialmente a PAC. Ainda se pode considerar a criação de mecanismos de transferências que tenham em conta as necessidades de ajustamentos conjunturais e o reforço das políticas estruturais, para atenuar-se os riscos e garantir-se o melhor aproveitamento das vantagens da Moeda Única.
Compreende-se, por isso, a importância acrescida que se tem dado à intervenção estrutural, através da coesão económica e social entre os Estados-membros, na convicção de que os fundos estruturais devem continuar a desempenhar um papel considerável na realização dos objectivos da União Europeia no domínio da coesão.

[1] Doutora em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Docente no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade Técnica de Lisboa.
[2] Data do início da Guerra Franco-Prussiana que, terminando em 1871, abriria caminho à unificação alemã. Surgindo a Alemanha, surgia um rival à França, até então hegemónica no espaço europeu continental, tendo assim início as tensas relações franco-alemãs.
[3] O nome advém da circunstância do Conselho Europeu, após a conclusão dos trabalhos, ter decidido reunir, num acto único, as duas vertentes da negociação: cooperação política e reforma institucional.
[4] Razão pela qual, não existindo uma diferença fundamental entre os conceitos de mercado comum e mercado interno, este é definido, pela letra do Tratado, como “um espaço sem fronteiras internas assente na liberdade de circulação das mercadorias, dos serviços, dos capitais e das pessoas”, sendo esta a expressão introduzida no tratado pelo Acto Único Europeu.
[5] Este princípio foi consagrado pelo Tribunal de Justiça, em 1979, no Acórdão Cassis de Dijon.
[6] Grupo formado em 1986 pelo Brasil, Argentina, Filipinas, África do Sul e diversos outros países responsáveis por um terço do total das exportações agrícolas mundiais, defendendo, por isso, a liberalização do sector agrícola.
[7] Será, todavia, pouco provável que se chegue a esta situação, porque é estabelecido o limite, mas reconhecido o esforço de recuperação, além de serem dadas oportunidades de correcção e o peso das multas ser dissuasor.

AVISO

2006-07-25T10:45:00.000+01:00

AOS ALUNOS DO MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS

NÃO ESQUECER DATA DAS ORAIS: DIA 26 DE JULHO, ÀS 18:00 HS, PISO 3.

Prestam-se a exame oral os alunos que, ou na Frequência, ou no Exame escrito, tenham tido notas compreendidas entre os 10 e os 13 valores.

Os alunos cujas notas se enquadram neste intervalo e que não se prestem a exame oral, não ficam com a cadeira feita.

2006-06-19T18:52:00.000+01:00

EXAME PARA O MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS:

- PRESTAM-SE A EXAME OS ALUNOS QUE NÃO FIZERAM A FREQUÊNCIA OU QUE, NESTA, TIVERAM NOTA INFERIOR A 14 VALORES;

- DIA 11 DE JULHO DE 2006, ÀS 18:00 HS, PISO 3.

EXAME DO MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS

2006-06-19T18:46:00.000+01:00

MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS:

EXAME - DIA 11 DE JULHO, ÀS 18:00 HS., PISO 3.

DEFESA ORAL DOS TRABALHOS

2006-06-19T13:56:00.000+01:00

DEFESA ORAL DOS TRABALHOS DOS ALUNOS DO MESTRADO EM GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

- DIA 21, ÀS 18:00 HS., PISO 3
- DIA 22, ÀS 18:00 HS., PISO 3

Equipa Docente

Conferência 18:00 hs.

2006-06-05T10:18:00.000+01:00

CONFERÊNCIA DO PROF. DOUTOR ALFONSO DE CEBALLOS-ESCALERA Y GILA

18:00 hs, em sala a designar, no piso 3.

Importante contributo para aprofundar a visão pessoal das relações internacionais, por tratar-se o Prof. Doutor Ceballos de um expoente das Relações Internacionais em Espanha. Aconselha-se a presença de todos na conferência.

QUESTÕES PARA O EXAME E PARA OS TRABALHOS

2006-05-25T17:05:00.000+01:00

MESTRADO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS – EXAME DIA 14-06-2006, ÀS 18:00 HS (QUESTÕES SORTEADAS DAS QUE A SEGUIR SE APRESENTAM, COM CONSULTA)

MESTRADO EM GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ENTREGA DOS TRABALHOS DIA 14-06-2006, ÀS 18:00 HS (ESCOLHA DE UMA QUESTÃO, DAS QUE A SEGUIR SE APRESENTAM, A DESENVOLVER, NO MÁXIMO, EM 3 PÁGINAS A4, COM DEFESA ORAL DO TRABALHO)

QUESTÕES

1- A ideia de organizar politicamente o espaço europeu nada tem de recente. Todavia, os condicionalismos que permitiriam lançar, efectivamente, o Projecto Europa apenas seriam reunidos após a Segunda Grande Conflagração Mundial. Elabore um comentário crítico sobre o pragmatismo que envolveu o início da construção do edifício europeu, face aos projectos seculares da Unidade Europeia.

2- A 9 de Maio comemora-se o Dia da Europa, num simbolismo que evidencia a importância do projecto apresentado, pelo então ministro francês dos Negócios Estrangeiros, Robert Schuman, nesse dia de 1950. Analise o discurso de Schuman, no seio da Europa dos Pais Fundadores, à luz do contexto internacional da época.

3- Maurice Duverger qualifica a acção de Charles De Gaulle, no seio da construção europeia, como a estratégia do sim pelo não. Analise, a partir daqui, bem como dos condicionalismos que, à época, envolviam a sociedade internacional, o discurso deste perturbador, qualificando o efeito De Gaulle.

4- A Europa europeia de Charles De Gaulle foi mestra na orientação das dúvidas e dos cepticismos britânicos relativamente ao Projecto Europeu, ao mesmo tempo que, por duas vezes, impediu a participação do Reino Unido da Grã-Bretanha nesse projecto. Analise as razões de De Gaulle e a postura britânica face às mesmas, elaborando um comentário ao papel que o Reino Unido tem vindo, do início da participação no Projecto Europeu aos dias de hoje, a desempenhar na (in)evolução desse projecto.

5- A questão franco-alemã assume-se, no quadro do processo europeu de integração, como um tema central. Comente esta afirmação, à luz das relações em eixo estabelecidas entre os Dois, avaliando o papel desempenhado pelo casal franco-alemão na criação, condução e consolidação desse processo.

6- A abordagem analítica do processo europeu de integração permite-nos extrair um novo paradigma da Teoria das Relações Internacionais, o paradigma das relações em eixo, resultado do relacionamento franco-alemão a partir do momento em que a unificação alemã trouxe, à então hegemónica França, um rival no espaço europeu continental. Analise, criticamente, o conceito em causa, à luz das relações em eixo franco-alemãs e da evolução das mesmas até à criação, condução e consolidação do processo europeu de integração.

7- A queda do muro, em 1989, confere a este ano especial significado no quadro da construção europeia. Analise o significado do ano 1989 no contexto do interregno maastrichiano, da Europa delorsiana, do anti-europeísmo populista e do debate federalista lançado pela aprovação do Tratado da União Europeia.

8- “Maastricht, depois da CECA, do «mercado comum» e do «Acto Único», em vez da harmonia da «árvore», preferiu a arquitectura pós-moderna de um «templo», transformando a «entidade» que dava corpo ao projecto europeu num «objecto político não identificado», conforme a arquitectura de Jacques Delors”[1]. Comente esta frase, explicando por que razão a União Europeia instituída em Maastricht é uma entidade complexa do ponto de vista jurídico-político, relacionando os conceitos que considerar pertinentes.

9- À luz da evolução histórica do processo de integração europeia, apresente o seu contributo pessoal em relação aos principais desafios que a União Europeia enfrenta no século XXI e às perspectivas de evolução da mesma a médio e longo prazo.

10- Javier Solana, Alto Representante para a Política Externa e de Segurança Comum, defendeu, em 2003, na Estratégia Europeia em Matéria de Segurança, que “a União Europeia, com os seus 450 milhões de pessoas e um quarto do PIB mundial, tem de aprender a ser um actor global e a assumir inteiramente as suas responsabilidades na segurança mundial”[2]. Posicione-se sobre o papel da União Europeia no Mundo, à luz da guerra no Iraque, do conflito israelo-árabe e de questões-chave como o terrorismo global e a proliferação de armas de destruição maciça, indicando os principais problemas subjacentes à efectivação da Política Externa e de Segurança Comum (PESC).

[1] Cfr. MALTEZ, José Adelino; “Tudo pela Europa, Nada Contra a Nação – Doze Reflexões Sobre Ser Europeu na Era Pós-Maastrichtiana”, págs. 162-163, in Conjuntura Internacional 1996, I.S.C.S.P., Lisboa, Dezembro de 1996, páginas 105-210.
[2] Cfr. SOLANA, Javier; “Uma Europa Segura Num Mundo Melhor – Estratégia Europeia em Matéria de Segurança”, Bruxelas, 12 de Dezembro de 2003, pp.2, in http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIIPT.pdf.

Actualização dos Sumários

2006-05-25T14:07:00.000+01:00

26-04-2006 – O Contexto dos Anos 1950.

03-05-2006 – Conferência Proferida pelo Dr. Basílio Horta.

10-05-2006 – Conceitos da Construção Europeia: o Método Comunitário e o Método Intergovernamental.

17-05-2006 – O Contexto dos Anos 1960. As Relações em Eixo Franco-Alemãs. Conceptualização do Paradigma das Relações em Eixo.

24-05-2006 – Conferência Proferida pela Dra. Alexandra Sá Carvalho, funcionária da Comissão Europeia e pela Dra. Teresa Paulo, assessora da Comissão de Assuntos Europeus da Assembleia da República.

As Relações em Eixo Franco-Alemãs

2006-05-17T13:45:00.000+01:00

AS RELAÇÕES EM EIXO FRANCO-ALEMÃS

Raquel Patrício

INTRODUÇÃO

De 1870 aos nossos dias, as relações franco-alemãs, submetidas aos condicionalismos regionais, evoluíram forma gradativa, já que à rivalidade permanente que as dominou inicialmente, sucedeu-se uma fase assente numa base de cooperação, que alcançaria, depois, uma cooperação verdadeiramente suportada por parcerias estratégicas – ligando especialmente os líderes dos Estados considerados –, até alcançarem um patamar de entendimento regional, do qual se afirmam efectivamente como eixo-motor. Neste processo evolutivo estão as relações em eixo na base de suporte, de modo que, de 1870 aos nossos dias, as relações franco-alemãs se afirmam essenciais para a criação, condução e consolidação do processo regional de integração da União Europeia.
As relações em eixo sugerem, desta forma, constituir-se como novo conceito paradigmático que se espera vir a ser incorporado pela Teoria das Relações Internacionais.

1. O PARADIGMA

As relações em eixo surgem como um paradigma que permite analisar a formação de processos integracionistas de forma gradativa: qualquer processo regional de integração que pretenda alcançar um nível considerável de aprofundamento económico-político-institucional, de acordo com a Teoria da Integração Regional, tem que passar por etapas gradativas nas quais as relações em eixo desempenham papel de fundamental importância, sem as quais dificilmente tais processos poderiam iniciar-se e consolidar-se.
Na ausência de relações em eixo unindo duas potências de uma mesma região, a integração regional limitar-se-á a uma vertente puramente económica. De acordo com a Teoria da Integração, será possível assistir-se à formação de uma zona de comércio livre e de uma união aduaneira. A partir daqui, torna-se difícil evoluir no sentido do mercado comum, da união económica e da união económica e monetária, sem que na base estejam as relações em eixo entre duas potências regionais.
Sendo a União Europeia o processo integracionista mais avançado do mundo (o único que constitui a forma mais evoluída da integração positiva, a União Económica e Monetária), naturalmente se afirma como base desta construção teórica.
Os restantes exemplos de integração regional (à excepção do MERCOSUL, aquele que mais se aproxima da União Europeia no sentido de estabelecer objectivos ambiciosos de longo de prazo, afirmando-se já como mercado comum) que organizam a sociedade internacional global num multilateralismo pós-westfaliano, pós-moderno e pós-hegemónico, à maneira de Robert Cox[2], não ultrapassam o âmbito económico; não têm, na base, relações em eixo unindo os dois maiores Estados de uma mesma região, mas também não têm objectivos ambiciosos em matéria de aprofundamento integracionista.
Existe, assim, uma correlação entre o papel desempenhado pela França e pela Alemanha, no seio da Europa, originando relações em eixo que os ligam, desempenhando, esse eixo, papel de força-motriz do entendimento bilateral, catalisando o contexto regional e, assim, derivando para a integração regional.
Tendo esta realidade como ponto de partida, o objectivo da análise é o de, aprofundando o paradigma do eixo, avançar com um novo conceito, o das relações em eixo que, assentando todavia naquele, aprofunda-o, ultrapassando o nível bilateral, em função do mais abrangente nível regional – configurando processos regionais de integração.
O paradigma das relações em eixo assenta, pois, no paradigma do eixo, amplamente utilizado no estudo das relações bilaterais e incorporado, já, pela Teoria.
O termo eixo é, efectivamente, utilizado para o estudo das relações bilaterais França-Alemanha, por especialistas dentre os quais se salientam Robert Picht, Hendrik Uterwedde, Wolfgang Wessels, Pierre Gerbet, Christian Lequesne, Helen Wallace, Klaus Grewlich, Christian de Boissieu, Hans-Eckart Scharrer, Françoise de la Serre, Axel Herbst e Jacques Morizet, uns favoráveis à existência efectiva de um eixo franco-alemão no seio da União Europeia, outros vigorosos críticos dessa realidade.
As relações em eixo surgem, neste contexto, como uma relação especial estabelecida entre duas potências que fazem entre si fronteiras vivas e desenvolvem uma profícua complementaridade económica, numa primeira fase assentando sobre rivalidades mútuas que evoluem, num segundo momento, para um comportamento cooperativo finalmente assente sobre verdadeiras parcerias estratégicas, designadamente entre os respectivos líderes políticos, cuja vontade de potência, elaboração política e percepções de interesses convergem num mesmo sentido, por forma a articular as ligações entre os núcleos dinâmicos do eixo sobre o qual assentam. Sobressaindo da região em que surgem pela criação de potência, as relações em eixo acabam por afirmar-se como o eixo de gravitação regional, beneficiando da aceitação popular que lhes reforça a coerência interna, ainda que sejam influenciadas por Estados terceiros, bem como pelas evoluções conjuntural (forças de pressão) e estrutural (forças profundas)[3] da região e da sociedade internacional global em que se inserem. Assim definidas, as relações em eixo funcionam como condição necessária para a existência de processos regionais de integração, estando na origem, na consolidação e condução destes pela força integradora que geram.
A correlação entre o processo de integração regional e as relações em eixo representa uma questão de fundo que tem caracterizado a realidade do processo europeu de integração regional, havendo uma interdependência entre a integração regional europeia e as relações em eixo franco-alemãs; assumindo-se estas, simultaneamente, como causa e efeito daquele.
O que se observa é que interesses divergentes entre as duas potências, através do movimento centrípeto originado pela estruturação de relações em eixo são transformados, se não em interesses iguais, ao menos em objectivos comuns que rendem vantagens a ambas as partes. O cálculo estratégico dos interesses nacionais dessas potências leva-as a construir uma rota comum de interesse expressa na elaboração das relações em eixo. A partir daqui, a política traçada por estas potências girará em torno de uma mesma essência, centro, apoio, sustentáculo, isto é, em torno de um mesmo eixo.
Daqui resulta, por um lado, a transformação dessas relações em eixo como ponto de referência para os Estados, da mesma região, menos potentes, que gravitam na sua órbita, já que as relações em eixo entre as duas potências continentais da Europa têm forte impacto sobre o contexto regional em que se inserem, designadamente para o equilíbrio desse contexto regional. Daqui resulta, por outro lado, o nascimento de um processo integracionista entre as partes constituintes do eixo. Integração essa necessária e rentável no contexto da ambivalência que conduz à estruturação de relações em eixo e que acaba por abarcar outros Estados da região.
É o reconhecimento da necessidade de transformar interesses divergentes que leva potências vizinhas a descortinar, no estabelecimento de relações em eixo, a única forma de alcançar a paz e, consigo, arrastar, na mesma direcção, a região de que fazem parte. A integração regional surge como uma acção colectiva visando reduzir os custos de transacção num contexto de economia aberta e optimizar os ganhos, de acordo com o Intergovernamentalismo pelo viés da Rational Choice, de Alan Milward[4]. Por outro lado, os Estados reunidos num processo regional de integração conseguem transformar interesses divergentes em interesses conciliáveis com vantagens recíprocas para todos, porquanto os Estados inscritos num regime internacional, como a União Europeia, estão inscritos num jogo de trocas repetidas em que, ora são ganhadores, ora perdedores, mas não têm, nunca, vantagem em retirar-se do jogo. A reciprocidade difusa de Keohane[5] torna o custo da defecção mais pesado do que o ganho da cooperação, conforme sugere o Institucionalismo Neoliberal, através da conjugação dos conceitos de regime internacional de Krasner[6] com o de jogo interactivo de Ruggie e o de reciprocidade difusa de Keohane.

2. OS ELEMENTOS CONCEPTUAIS DO PARADIGMA

As relações em eixo estruturadas entre duas potências de determinada região têm forte impacto sobre as relações regionais porque produzem um efeito de criação de potência, já que os Estados que assim se unem são potências regionais. Estados de peso relativo em função dos vizinhos que, com eles, compõem a região em que se inserem, têm os factores determinantes do poder, que lhes permitem adoptar politicas de força ou políticas de poder, assumindo-se como potências defensivas ou potências ofensivas, segundo o entendimento realista de Raymond Aron[7].
Não reunindo os elementos que lhes permitam actuar, influenciar e constranger os demais à sua vontade, os Estados não são considerados potências regionais. Deste modo, mesmo que estabeleçam, entre si, relações privilegiadas, estas nunca serão consideradas em eixo, porque não derivarão de uma situação de rivalidade, o que não determinará a necessidade de estabelecerem entre si relações em eixo como forma de as ultrapassar. Por isso, não influenciarão a região e não provocarão a criação de um processo de integração regional.
Sendo potências regionais, os dois Estados da mesma região, neste caso a França e a Alemanha, surgem, necessariamente, como unidades políticas rivais, porque cada um é afectado pela acção do outro, ao mesmo tempo que suspeita irreversivelmente das suas intenções. Actualmente, o comportamento cooperativo tem feito as relações em eixo franco-alemãs, outrora assentes sobre tensões e rivalidades, assentar mais sobre a cooperação que tem dado consistência às parcerias. Ainda assim, cada um dos Grandes continua a ser afectado pela acção do outro e a suspeita em torno das intenções mútuas e recíprocas mantém-se. Simplesmente, este comportamento encontra-se balizado pela criação deliberada, por ambos, de Autoridades Comuns que, se não impedem a adopção de comportamentos agressivos, têm-nos, pelo menos, tornado materialmente inconcretizáveis.
Por outro lado, e uma vez que as condições de capacidade, material e humana, administrativa e moral, dos dois Estados rivais variam, ao longo do tempo, sendo detidas apenas por estes Estados, sucede que, nuns momentos, um dos Estados detém a supremacia sobre o outro, enquanto, noutros momentos, a situação inverte-se: a França e a Alemanha vão-se intercalando na posição de hegemon regional segundo um movimento pendular, influenciando toda a Europa, fazendo as relações internacionais de região girar em torno das relações bilaterais dos dois Grandes.
Por isso, também, as relações em questão são em eixo, funcionam em eixo porque a França e a Alemanha erguem, entre si, uma recta de relacionamento em cujas extremidades se posicionam, equilibrando, melhor ou pior, interesses e objectivos conflituais, que pendem, ora para um, ora para outro, consoante aquele que, em determinado momento, assuma a posição de hegemon regional, num contexto em que os restantes países pouco peso relativo possuem na respectiva região, sujeitos, pois, ao caminhar tortuoso e cíclico das relações em eixo franco-alemãs, em que os períodos de rivalidade são intercalados com momentos de cooperação e paz e vice-versa.
Por outro lado, estes Estados, unidos em eixo, provocam forte impacto sobre a região em que estão inseridos, porque promovem a identificação sub-regional dos cidadãos ao processo integracionista a que as suas relações em eixo dão origem.
A ligação destas duas potências em eixo une indissoluvelmente os destinos desses países, o que permite que, por arrastamento, os cidadãos desses Estados se sintam também ligados. A contiguidade territorial é aqui determinante para associar os dois Estados, já que as correntes migratórias assim impulsionadas contribuem para a união dos mesmos, não só a nível político e económico, como também a nível social, cultural, psicológico. Importante, a contiguidade territorial não é, todavia, suficiente, porque os modos de pensar, as mentalidades, as formas de vida quotidiana, as práticas sociais de cada um dos dois povos não são facilmente conciliáveis.
Caberá, portanto, às Autoridades Públicas dos dois Estados unidos em eixo proceder à promoção do imaginário unificador através de iniciativas políticas com o objectivo de promover a identificação binacional das identidades nacionais que gravitam nas suas extremidades e sobre as quais as respectivas relações em eixo assentam, para que, depois, ocorra uma identificação regional que girará em torno daquela, de modo que as mesmas sejam legitimadas pelas populações como tal, que assim lhes reconhecem autoridade.
É evidente que as identidades locais ou nacionais são mais consistentes quando comparadas com as identidades regionais, em virtude da vinculação mais emocional do indivíduo à identidade nacional, assente no reconhecimento do território como sua pátria, da existência de mitos, memória histórica, cultura de massas, direitos e deveres comuns e de um espaço económico também comum, no qual têm total mobilidade.
Porém, o impacto que as relações em eixo têm sobre a Europa acabou conduzindo à criação de um processo de integração regional que se foi consolidando, à medida que evoluiu, surgindo com uma identidade internacional que se afirma válida na sociedade internacional global, porque é reconhecido, como processo regional de integração, no contexto da vizinhança, à escala continental e pela própria sociedade internacional global.
Para ultrapassar a vinculação mais forte do indivíduo à identidade nacional, na União Europeia, a identidade regional funciona na base dos impulsos políticos que lhe são dados pelo casal franco-alemão.
Tal não significa que a identidade regional europeia que assim consolida o processo europeu de integração regional elimine, ou pretenda diluir, no todo, as identidades nacionais. A aceitação da multiculturalidade e das diferenças, no contexto da União Europeia, dá-lhe consistência e coesão, sendo, por conseguinte, apenas necessário, que as lealdades locais e nacionais sejam tidas em conta na formação da vontade do processo integracionista, no procedimento diário das Instituições Comunitárias da União Europeia, através da elaboração do processo decisório, sendo certo que actividade política (politics) de um processo regional de integração tem que ser considerada, não como uma sucessão de decisões conjunturais, de instantâneos que impeçam a apreensão efectiva da dinâmica do processo, mas como uma série de decisões estratégicas (trajectórias – path dependency) englobadas numa lógica que é fornecida pela política geral desse processo de integração (policy), segundo o Institucionalismo Histórico de Paul Pierson.
As relações em eixo franco-alemãs representam a convergência de interesses entre estes dois Estados, no sentido de ultrapassarem os motivos de discórdia e empreenderem projectos de cooperação objectiva que estimulem a pacificação do continente, através da resolução do problema siderúrgico do Ruhr e do Sarre, bem como da Alsácia-Lorena.
Partindo destas condicionantes, as relações em eixo evoluíram no sentido da integração regional. Conduziram a Europa Ocidental pelos caminhos cooperativos da integração, quando os Dois decidiram encetar tal cooperação submetida a Autoridades Supranacionais. A determinação, costurada a dois – ainda que aberta à participação dos Estados da Europa Ocidental que desejassem, desde o início, participar –, ultrapassaria o âmbito puramente binacional, alçando o projecto a multinacional[8], desde o início, de modo que estiveram as relações em eixo na génese do processo europeu de integração como um processo multilateral, tomando emprestada a noção de John Ruggie, para quem multilateralismo é “uma forma institucional de coordenação das relações entre três ou mais Estados com base em princípios de conduta generalizados”[9].
Uma vez criado, na base das relações em eixo entre as duas potências regionais vizinhas, que funcionam como alicerces sobre os quais assenta, o processo europeu de integração permanece na dependência daquelas relações, as quais lhe permitem evoluir e consolidar-se.
De facto, do mesmo modo que pretender edificar constructos políticos, como a União Europeia, de objectivos amplamente ambiciosos, sem que na base estejam fortes ligações entre os Estados de maior peso relativo na região em que se localizam, significa fundar realidades de frágil embasamento, susceptíveis de desmoronamento aquando das primeiras dificuldades, também fazer evoluir tais constructos sem que activas se mantenham as relações em eixo significa seguir adiante com realidades desprovidas de um centro catalisador, eixo-motor capaz de tomar as decisões que a cada momento se impõem, ou criar as condições para que as mesmas sejam tomadas, no âmbito do trajecto ambicioso de integração traçado.

3. AS RELAÇÕES EM EIXO FRANCO-ALEMÃS

De 1870 (ano em que o fim da Guerra Franco-Prussiana permitiria a unificação da Alemanha, trazendo, à hegemónica França, um rival no espaço continental europeu) a 1945, as relações em eixo franco-alemãs haviam sido tensas, assentando numa base de rivalidades mútuas, essencialmente em torno da questão siderúrgica e da pujança económica do Ruhr, ligado à Alsácia-Lorena e ao Sarre.
A partir de 1945, o problema siderúrgico do Sarre e do Ruhr afirmou-se como o principal ponto de discórdia entre os Dois. Porém, a necessidade de relacionarem-se pacificamente levou-os a estabelecer relações em eixo assentes no medo e na desconfiança.
Na verdade, embora o sonho da unidade europeia tenha raízes seculares, foi no período entre as duas guerras mundiais que a ideia unificadora mais frutificou, encontrando, nos condicionalismos pós-Segunda Guerra Mundial, as condições ideais para iniciar-se. Ainda que efectivamente determinante tenha sido o pragmatismo da necessidade política de pacificar o Velho Continente, meta que surgia, aos olhos de todos, como algo alcançável apenas através do enquadramento das relações em eixo franco-alemãs em estruturas supranacionais que controlassem a produção franco-alemã do carvão e do aço, de modo a tornar qualquer esforço de guerra, não só impensável, como materialmente impossível e garantir a pacificação do relacionamento mútuo em torno da exploração siderúrgica e carbonífera do Ruhr e do Sarre, controlando, simultaneamente, a expansão económica dos dois rivais do Velho Continente, responsáveis pelas tensões e guerras que, desde o século XIX vinham opondo a França e primeiro a Prússia, depois a Alemanha.
A celebração do Tratado de Paris, em 1951, criando a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), marcou, neste sentido, o início da integração franco-alemã solucionando as questões em torno do Sarre e do Ruhr.
As relações em eixo franco-alemãs, evoluindo no sentido da cooperação, permitiram, assim, desbloquear o impasse franco-alemão, pondo em movimento uma engrenagem não bi, mas multilateral que, pelo jogo dos fenómenos económicos e políticos a que daria lugar, acabaria por ultrapassar o quadro apertado de uma organização sectorial, abrindo caminho à criação da Comunidade Europeia da Energia Atómica (EURATOM) e, muito especialmente, da Comunidade Económica Europeia (CEE), em 1957, pela assinatura dos Tratados de Roma.
É verdade que, na base do impulso franco-teutónico, a integração europeia teve motivações várias, conjugadas na busca do equilíbrio (procurando evitar o aumento de poder de uma potência que então se tornaria dominante) e na meta do comprometimento da potência dominante em estruturas abrangentes, de que a integração da Alemanha no projecto Schuman constitui exemplo paradigmático. A integração europeia gerou-se, também, em torno da constância dos interesses nacionais dos Estados europeus que, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, passaram a vislumbrar a integração europeia como meio para se obter a pacificação do continente. Os motivos para a adesão dos Estados ao Projecto Europa convergem, ainda, na obtenção de um compromisso com valores comuns e princípios europeus – como a paz, os Direitos Humanos, a economia de mercado, os direitos sociais e a superação das rivalidades multisseculares – que jogam em simultâneo com os interesses particulares de cada Estado, desde os económicos, aos princípios próprios de cada um e às relações de vizinhança, bem como o efeito magnético de atracção que o sucesso das Comunidades acabaria por gerar entre os restantes Estados europeus. Simultaneamente, o contexto pós-Segunda Guerra Mundial teve um papel altamente integrador, em função da reacção europeia à perda de poder com a ascensão das superpotências na hierarquia internacional das potências.
O Projecto Europa nascia, assim, associado à ideia de funcionar como contrapeso ao expansionismo soviético, cuja ameaça se tornava sucessivamente mais intensa, colocando a Europa na linha da frente de um eventual assalto soviético. Nascia, também, associado à ideia de contrapor-se ao crescente peso económico norte-americano, de modo a permitir à Europa recuperar a posição relativa que, ante as restantes potências, havia até então ocupado no xadrez estratégico internacional. A integração europeia pretendia, deste modo, constituir uma terceira via, uma terceira força face aos expansionismos soviético e norte-americano, ao mesmo tempo que os nacionalismos europeus, obsoletos desde 1945, predispuseram os líderes políticos a cogitar formas transnacionais de organização. Estas foram, deste modo, favorecidas pela vontade política de determinados líderes, grandes estadistas europeus sem cuja acção política jamais poderia ter existido a convergência decidida de nações hostis, sobretudo da França e da Alemanha, que conduzisse à integração.
De modo paralelo, actuaram sempre iniciativas europeias privadas, fundamentais para sustentar o projecto europeu posto em movimento, as quais se colocaram em posição de vanguarda, funcionando como poderoso meio de pressão política. Igualmente determinante para concretizar o processo europeu de integração foi a consideração, pela Alemanha, de que a sua participação em tal projecto permitir-lhe-ia resolver o problema da divisão do país, o que fez com que a integração europeia, desejada pela França como forma de enquadrar a Alemanha – e, numa fase inicial, o rearmamento alemão –, fosse também desejada pela Alemanha, que assim poderia, também, integrar-se nas estruturas da sociedade internacional ocidental, para então alcançar a independência e soberania temporariamente perdidas[10].
Assente nestas linhas de motivação, a União Europeia organizou-se no sentido do modelo da interdependência mediante integração, na base das relações em eixo franco-alemãs, mas incluindo também outros Estados que, marginais ao eixo, têm igualmente uma função importante a desempenhar em prol da integração europeia. Desde logo, funcionam como contrapeso à força centrípeta desempenhada pelas relações em eixo franco-alemãs, constituindo, não raras vezes, minorias de bloqueio que tornam o processo comunitário de decisão verdadeiramente comunitário, garantindo que a vontade da União Europeia, senão resultado da vontade consensual de todos os Estados-membros, resulte, pelo menos, de uma negociação que se torna indispensável.
O peso dos pequenos Estados-membros surge, neste contexto, particularmente importante, por evitar a dominação da União Europeia por um directório liderado pelo eixo-motor franco-alemão, papel visivelmente desempenhado pelo Reino Unido. Potência média, o Reino Unido rapidamente concluiu que excluir-se do projecto que pretendera destroçar inicialmente não lhe traria senão desvantagens económicas e, após ultrapassada a firme oposição de De Gaulle, que a compreendia como a entrada subreptícia dos Estados Unidos nos esforços europeus de cooperação, os Britânicos alcançaram a aceitação da adesão, concretizada em 1973. Desde então, e até hoje, o Reino Unido tem vindo a desempenhar, na União Europeia, a função de chefe de fila dos cepticismos que barram a evolução da integração europeia, ao mesmo tempo que criam reflexões sobre a essência mesma da União Europeia, assim contribuindo para fortalecê-la.
Aproveitando, neste contexto, o caminho aberto pela criação da CECA, da CEE e da EURATOM, ao mesmo tempo que se frustravam as tentativas de integração política a Seis, a França e a Alemanha decidiram encetá-la a dois, estabelecendo, definitivamente, o entendimento bilateral concertado com a assinatura do Tratado do Eliseu (Janeiro de 1963).
Apesar dos problemas que envolveram a ratificação deste pela Alemanha e do fraco alcance que se lhe pode atribuir como criador de estruturas concretas de acção concertada entre a França e a Alemanha, a verdade é que o Tratado do Eliseu tem uma importância determinante na consolidação, entre os dois Estados, das relações em eixo capazes de originar a integração regional, já que foi a partir daí que a almejada pacificação entre os Dois Grandes rivais continentais da Europa efectivamente ganhou contornos de realidade insofismável, concretizando a substituição das rivalidades em que assentavam as relações em eixo por um comportamento amplamente cooperativo.
Criadas as Comunidades em função do papel líder desempenhado pela França e pela Alemanha no seio da Europa Ocidental, estes Estados assumem-se como o eixo central de toda a União Europeia, determinando um elevado grau de coesão à região e, desta forma, ao projecto integracionista então iniciado, posteriormente aprofundado, paralelamente aos vários alargamentos, estimulado pela acção propulsora do entendimento dos líderes alemães e franceses. Monnet-Schuman, De Gasperi-Adenauer, Spaak-Monnet assumiram-se, desde logo, como parcerias importantes para o esforço de pacificação do Velho Continente, prelúdio das parcerias verdadeiramente franco-alemãs que a História não se cansaria de repetir. Adenauer-Schuman, Adenauer-De Gaulle, Schmidt-D`Estaign, Mitterrand-Kohl seriam parcerias determinantes para a construção da Europa Unida que hoje temos, ainda que o panorama tenha também sido manchado por entendimentos bilaterais não tão profícuos, como o que uniu Schröder e Chirac, ou como o que desuniu Ludwig Erhard e De Gaulle, estando por caracterizar o que hoje une, até ver, Chirac e Angela Merckel. A partir de determinado momento, todavia, a velocidade de evolução é mais lenta, mas existe, comprovando, no fundo, a relevância das referidas parcerias, os casais vinte das relações franco-alemãs.
Na verdade, tem sido o casal franco-alemão a impulsionar a força integradora das Comunidades, hoje União Europeia. De facto, na Europa, o impulso federalista, desencadeado pelo Congresso da Haia de 1948, teve continuação com a criação do Conselho da Europa no ano seguinte, com a Declaração Schuman de 1950, a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, no ano seguinte, com a criação da Comunidade Económica Europeia e, simultaneamente, a Comunidade Europeia da Energia Atómica, em 1957, e com a assinatura do Tratado do Eliseu, em 1963, como início de uma caminhada que, ante avanços e recuos, conduziria a décadas de construção europeia, com o Acto Único Europeu, o Tratado de Maastricht e a transformação das Comunidades em União Europeia, integrando a Política Externa e de Segurança Comum e a Cooperação no Domínio da Justiça e dos Assuntos Internos, o Tratado de Amesterdão, o Tratado de Nice, o Tratado Constitucional, os vários alargamentos, sobretudo o de Maio de 2004, nas quais sempre ressaltaria o papel de liderança do eixo franco-germânico, criando laços e interdependências numa rede complexa e multifuncional que, se não pacificou essas relações, ao menos enquadrou-as politicamente, por forma a resolver, diplomaticamente, os conflitos.
Simultaneamente, tem sido o casal franco-alemão a permitir ultrapassar as dificuldades que à integração europeia se têm, desde o início, deparado. O fracasso da Comunidade Europeia de Defesa e da Comunidade Política, do Plano Fouchet e da integração política; a crise da chaise vide; o eurocepticismo dos anos setenta; as dificuldades de ratificação do Tratado de Maastricht e, hoje, do Tratado Constitucional; os desentendimentos surgidos nas revisões realizadas, aos Tratados Comunitários, em Amesterdão e Nice, não só entre todos os Estados-membros, como particularmente entre a França e a Alemanha relativamente à questão do emprego e à aprovação do Pacto de Estabilidade; as dificuldades que envolveram todo o processo de entrada na terceira fase da União Económica e Monetária, de cumprimento dos critérios de convergência e de entrada em vigor da Moeda Única afirmaram-se como dificuldades que o motor franco-alemão logrou solucionar e ultrapassar, afirmando-se, nas décadas de construção europeia que marcam o percurso europeu até aos dias de hoje, como verdadeira locomotiva da União Europeia, cuja condução e consolidação se lhe fica a dever. Até pela consideração de que a Alemanha precisava da França para realizar a União Política, que Kohl considerava como imprescindível, enquanto Paris necessitava da Alemanha para construir a União Económica, que Miterrand desejava acima de tudo. Para a França, os seus interesses estariam melhor acautelados se a força económica da Alemanha estivesse integrada numa União Económica e Monetária e enquadrada numa Política Externa e de Segurança Comum que limitasse a capacidade de actuação autónoma da Alemanha e a conquistasse para o reforço organizacional e tecnológico dos meios militares da União Europeia, de modo a alcançar-se maior autonomia de decisão face aos Estados Unidos, numa complementaridade de interesses entre a França (onde a força económica era muito inferior às ambições políticas) e a Alemanha (onde a pujança económica era muito superior ao peso político) determinante para consolidar a integração regional europeia centrada sobre as relações em eixo Paris-Bona.
As dinâmicas, hoje, são distintas. Todavia, o papel de eixo-motor mantém-se para as relações em eixo franco-alemãs. Efectivamente, a União Europeia depara-se, hoje, não apenas com a questão do alargamento desmesurado aos Estados da Europa Central e Oriental, bem como à Turquia, sucessivamente adiado, ainda que as negociações para uma futura adesão se tenham finalmente iniciado a 3 de Outubro de 2005, como com a problemática que tem envolvido a ratificação, pelos Estados-membros, do Tratado Constitucional Europeu, como ainda com o potencial que a Alemanha em seu seio representa. Sendo o Estado mais rico, mais forte e mais populoso de todos os Estados-membros da União, a Alemanha, após ter recuperado o papel político que durante anos lhe estivera vedado, na sequência da desagregação do Império Soviético, assumiu um lugar central no seio da União Europeia, que a localização geográfica no coração da Europa vem reforçar.
Para que o eixo franco-alemão continue a funcionar como motor central da integração europeia e como cerne das relações franco-alemãs pacificadas, é necessário, por um lado, que a Alemanha esteja disposta a sacrificar os atributos de grande potência, que a União Europeia seja capaz de conviver com uma Alemanha assim fortificada, combinando a fraqueza e a divisão que hoje a afectam com o poder reunificado que cresce em seu seio e, ainda, que, reconhecendo a grande influência que a Alemanha tem junto dos Estados-membros e junto dos Estados da Europa Central e Oriental, fruto da sua tradicional política externa, a União Europeia lhe permita estar integrada num processo regional de integração que funcione como unidade estratégica, dotada de uma verdadeira Política Externa e de Segurança Comum. Tal permitirá à Alemanha exercer os atributos de grande potência integrada na União Europeia e irreversivelmente ligada à França, em simbiose mútua, no seio da qual a Alemanha permanecerá pacificamente e a União Europeia fortalecer-se-á, conjugando os binómios alargamento-aprofundamento político, de modo a reforçar a confiança em si própria e, a partir daqui, enquadrar os dilemas que a envolvem na actualidade. Se, além disto, a União conseguir formular uma estrutura de defesa própria, o modelo franco-alemão de cooperação militar existente será, certamente, o eixo central dessa nova força, o que coloca, uma vez mais, as relações em eixo franco-alemãs no cerne da condução e consolidação do processo europeu de integração.

CONCLUSÃO

A integração regional é um fenómeno multidimensional, que pode decompor-se em várias ordens de apreciação, sendo, porém, o nível essencial, que lhe está na base, e sem cuja existência seria difícil, sequer, um processo integracionista ter origem, o das relações em eixo, o substrato sobre o qual se gera, alarga, aprofunda e ganha consistência o processo regional de integração.
Os poderes hegemónicos têm, com efeito, a capacidade de fornecer a estabilidade que aumenta a segurança e o bem-estar dos Estados de menores dimensões, contribuindo, desta forma, para o comportamento cooperativo, porquanto fornecem a base para a realização de vantagens mútuas sob a forma de mercados em expansão ou de protecção militar.
É verdade que, para superar e contornar obstáculos é necessária uma predisposição para a negociação lenta e paciente o que, para a vivência europeia em geral, constitui já um aprendizado adquirido; aquele do ritmo lento e profundo da história institucional dos grandes constructos multiculturais e multissociais, assentes nos substantivos que dão continuidade e sustentação às linhas de longa duração da construção europeia: a persistência, a perseverança, a paciência, a prudência e a parceria[11], conjugados com a acção sempre visível das relações em eixo franco-alemãs, sendo certo que o modelo das relações em eixo pode ampliar-se à esfera mundial se, como novo conceito paradigmático, contribuir para a configuração de um mundo multipolar, porém organizado em estruturas hegemónicas que estabelecem, como objectivo de acção, a manutenção das posições dominantes que conduz à perpetuação das assimetrias entre os Estados.
De facto, o conceito de relações em eixo pode qualificar o tipo de relações bilaterais que esses países estabelecem entre si. Embora não pretendam originar processos integracionistas reúnem, nas suas relações mútuas, os elementos constitutivos do conceito de relações em eixo. Assim surgem como relações especiais estabelecidas entre potências que, embora nem sempre façam entre si fronteiras vivas, desenvolvem profícua complementaridade económica, articulando as ligações entre os núcleos dinâmicos dos eixos sobre os quais assentam e beneficiam da aceitação popular que lhes reforça a coerência interna, ainda que naturalmente influenciados por Estados terceiros, pelas forças de pressão e pelas forças profundas. Originadas por rivalidades, sobretudo, mas não só, relativas à hegemonia sobre as regiões que disputam, estas potências unem-se em eixo em função dessas rivalidades, as quais determinam a necessidade daquelas se relacionarem, num movimento pendular de hegemonia-dominação, vislumbrando, depois, no comportamento cooperativo, a melhor forma de, entendendo-se, proporcionar ganhos conjuntos de modo a eliminar os custos da não-relação. A vontade de potência dos respectivos líderes, assim como a elaboração política e as percepções de interesse convergem, pois, num mesmo sentido, formatando as relações em eixo que acabam por ter forte impacto sobre a respectiva região. Deste modo, a expansão das relações em eixo poderá ser amplamente vantajosa na Europa, funcionando como elemento para robustecer outros eixos que contribuam para a coesão da União Europeia a vinte e cinco, operando igualmente vantagens comparativas e, por conseguinte, ampliando as capacidades de poder. Na sua essência, as relações em eixo também podem, na União Europeia hoje alargada e suspensa nas contradições impostas pelo engano constitucional, funcionar como proposta de saída do impasse, promovendo a compreensão da necessidade do alargamento como garantia da paz continental, ainda que se saiba, de antemão, quão custoso, financeiramente, será o alargamento – o que desde Maio de 2004 actua já na negociação das Perspectivas Financeiras para o período de 2007 a 2013 e aquele que, certamente, aos limites de Vladivostok chegará um dia.
A comunidade epistémica de relações internacionais não é, todavia, unânime na nossa consideração das relações em eixo ranco-alemãs como elemento essencial para a génese, condução e consolidação do processo europeu de integração regional.
Duas opiniões formam-se em torno da compreensão do papel que jogam as convergências e divergências das relações em eixo franco-alemãs no seio doa União Europeia.
A corrente adepta do argumento que elaborámos, respaldada por Robert Picht, Hendrik Uterwedde, Wolfgang Wessels, Klaus Grewlich, Jacques Morizet e Pierre Gerbet e a corrente oposta, respaldada por Christian Lequesne, Helen Wallace, Françoise de la Serre e Axel Herbst.
Esta corrente considera um mito a convergência franco-alemã, menosprezando o nível de harmonização entre si existente e considerando os mecanismos de concertação franco-alemães demasiado complexos, ao mesmo tempo que salienta as crises de confiança que vão surgindo entre os casais.
A visão pragmática, que intermedia as duas posições, apela à complementação entre a integração e a geometria variável e, reconhecendo que, apesar de tudo, o progresso da União Europeia é inviável quando existe um desacordo franco-alemão, Christian de Boissieu e Hans-Eckart Scharrer ressaltam a existência de outros eixos no seio da União Europeia, como os que ligam Berlim e Londres, Paris e Londres e, cada vez mais, Roma e Madrid, funcionando o casal franco-alemão, não raras vezes, como minoria de bloqueio no processo de formação da vontade comunitária.
A realidade da integração europeia, todavia, conduz-nos à orientação que avalia as relações em eixo franco-alemãs como motor da integração regional europeia, podendo a generalização ser feita, a partir de análise semelhante feita ao papel das relações argentino-brasileiras, também em eixo, no seio do Cone Sul, da América do Sul de modo mais abrangente e da América Latina de modo mais abrangente ainda, na conformação do MERCOSUL.
De facto, mesmo que existam divergências entre os Estados unidos por relações em eixo, mesmo que muitas vezes o acordo seja difícil de alcançar entre si, mesmo que a cooperação bilateral sem sempre seja tão profícua quanto desejável, a verdade é que os casais franco-alemães têm sabido ultrapassar as divergências e as dificuldades.
Estas, em lugar de enfraquecer as relações em eixo, constituem testes à capacidade e vontade políticas dos Estados assim unidos em fortalecer tais relações mútuas especiais que, por conseguinte, assentes sobre um eixo, funcionam como base do processo europeu de integração, surgindo as relações em eixo como novo conceito paradigmático da Teoria das Relações Internacionais.

[1] Doutora em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Docente no I.S.C.S.P.
[2] Cfr. SMOUTS, Marie-Claude; “As Novas Relações Internacionais : Práticas e Teorias”, Editora UnB, tradução de Georgete M.Rodrigues, 1ª edição brasileira, Brasília DF, 2004, pp.146, citando COX, Robert ; « The New Realism. Perspectives on Multilateralism and World Order”, New York, United Nations University Press, 1997.
[3] Cfr. DUROSELLE, Jean-Baptiste; “Todo Império Perecerá – Teoria das Relações Internacionais”, Editora UnB, Universidade de Brasília, Imprensa Oficial do Estado, São Paulo 2000, tradução de Anne Lize Spaltemberg de Siqueira Magalhães, 1a. Edição de 1992 por Armand Colin Publisher; e Cfr. RENOUVIN, Pierre (diréction); “Histoire des Relations Internationales », Éditions Hachette, 1ere Édition, Paris, 1958, 8 tomos ;
[4] Ferramenta teórica útil para compreender-se a integração regional, mas apenas do ponto de vista económico, já que esta visão reduz a integração à integração económica.
[5] Cfr. KEOHANE, Robert e NYE, Joseph; “Power and Interdependence”, 3rd edition, Library of Congress Cataloging in-Publication Data, Longman Editions, New York, 2001.
[6] Cfr. KRASNER, Stephen; “International Regimes”, edited by Peter Katzenstein, Cornell University Press, 8th Edition, Ithaca, USA, 1995. Sobre a teoria dos regimes vide também as colaborações de Friedrich Kratochwil, John Gerard Ruggie, Duncan Snidal, Oran Young, Peter Haas, Robert Cox e Ernest Haas em KRATOCHWIL, Friedrich e MANSFIELD, Edward D.; “Iternational Organization – a Reader”,386 páginas, Longman Edition, 1st Edition, New York, 1994.
[7] Cfr. ARON, Raymond; “Paz e Guerra entre as Nações”, Colecção Clássicos do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, Imprensa Oficial do Estado, Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais – IPRI, tradução de Sérgio Bath, prefácio de António Paim, 1ª edição brasileira, Editora da UnB, Brasília DF, 2002, pp. 99. Tendo desde logo em conta a distinção, feita pelo autor, entre poder e potência, contemplada na tradução brasileira utilizada, de forma bastante confusa, numa mistura incorrecta dos conceitos de poder, potência e forç , mas muito clara na versão francesa original. A potência surge, assim, como um poder em potencial, que pode ser utilizado, mas que o não é. Assim como die Macht representa le pouvoir, o poder, enquanto die Herrschaft significa la puissance, a potência. La puissance, die Herrschaft, a potência só se tranforma em pouvoir, die Macht, poder, quando se concretiza na prática, isto é, quando se aplica em circunstâncias e com objectivos determinados.
[8] Os países limítrofes, ante a união das duas maiores economias da região, não hesitaram em juntar-se de início ao projecto, procurando participar da pacificação do continente e proteger-se, quer da crescente ameaça soviética, quer do crescente poder económico norte-americano.
[9] Cfr. RUGGIE, John Gerard; “Multilateralism: The Anatomy of an Institution”, in RUGGIE, John Gerard; “Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form”, Columbia University Press, New York, 1993, pp.11, citado por DOUGHERTY, James E. E PEALTZGRAFF, Robert L. Jr.; “Relações Internacionais – As Teorias em Confronto”, tradução de Marcos Farias Ferreira, Mónica Sofia Ferro, Maria João Ferreira, coordenação científica de Victor Marques dos Santos e Heitor Barras Romana, 1ª edição portuguesa, Lisboa, Outubro de 2003, pp.643-644.
[10] Cfr. MARTINS, Estevão Chaves de Rezende; “Relações Internacionais – Cultura e Poder”, Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI), UnB, Universidade de Brasília, com o apoio da Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG), Brasília DF, 2002,pp.222-228 e PFETSCH, Frank; ; “A União Européia – História, Instituições, Processos”, Colecção Relações Internacionais, tradução de Estevão C.R.Martins, Editora UnB, 1ª Edição, Brasília DF, Outubro de 2002, pp.15-67.
[11]Cfr. MARTINS, Estevão Chaves de Rezende; “A Construção da União Européia: Uma Questão de Princípios”, Julho de 2002, 12 páginas, exemplar não publicado gentilmente cedido pelo autor, pp.2.

Mestrado Europa

2006-04-27T12:02:00.000+01:00

SUMÁRIOS DO MESTRADO EUROPA – Por Raquel Patrício

08-03-2006 – Apresentação. Ideias centrais do programa.

15-03-2006 – História do Projecto Europeu: do Império
Romano à Primeira Guerra Mundial.

22-03-2006 – História do Projecto Europeu: o Entreguerras.

29-03-2006 – Do Projecto Europeu à Integração Europeia: 1945-1950.

05-04-2006 – Do Início da Construção Europeia até Maastricht.

Ano de 1945

2006-04-07T16:15:00.000+01:00

1945

●Do fim da Guerra à Nova Ordem Mundial – O ano marca o fim da II Guerra Mundial, primeiro, com a capitulação da Alemanha nazi (8 de Maio) e, depois, com a rendição do Japão (10 de Agosto), na sequência do lançamento de duas bombas atómicas sobre Hiroshima (6 de Agosto), 20 quilotoneladas de urânio e 80 000 mortos, e Nagasaqui (9 de Agosto), 22 quilotoneladas de plutónio e 70 000 mortos. Surgem também as bases para a nova ordem mundial, com as conferências de Yalta, entre Estaline, Churchill e Roosevelt (de 4 a 11 de Fevereiro), S. Francisco (25 de Abril a 26 de Junho) e Potsdam (de 17 de Julho a 1 de Agosto). Aquilo que tinha começado por ser uma espécie de guerra civil europeia, entre as principais potências de um Velho Mundo, insatisfeitas com os espaços vitais delineados pelo Tratado de Versalhes, acaba por ter efeitos mundiais, com o feitiço a voltar-se contra o feiticeiro, porque quem efectivamente perde a guerra é a Europa que, desde então, deixa de poder ter uma Weltpolitik. Na verdade, os verdadeiros vencedores são duas uniões imperiais, uma ainda jovem new nation e uma mais antiga potência central, convertida ao imperial-comunismo. A marcha dos soviéticos é impressionante: transpõem o Vístula (12 de Janeiro), ocupam Varsóvia (17 de Janeiro), Budapeste (13 de Fevereiro), Konigsberg (10 de Abril), Viena (13 de Abril) e chegam a Berlim (23 de Abril), uma semana antes de Adolf Hitler se suicidar (30 de Abril), já depois de Mussolini ter sido assassinado (28 de Abril).

●Do animal farm à defesa da sociedade aberta – No ano em que surge a obra de George Orwell Animal Farm, eis que Karl Raimund Popper (1902-1994) publica The Open Society and Its Ennemies, quando inicia funções docentes na London School od Economics and Political Science. Entretanto, em França, destaca-se a revista Les Temps Modernes, com Jean-Paul Sartre e Maurice Merleau-Ponty, quando esses dois filósofos eram dos mais importantes compagnons de route do PCF e do estalinismo.

JAM

Mestrado Europa

2006-03-22T11:39:00.000Z

DO PROJECTO EUROPEU À CONSTRUÇAÕ EUROPEIA, POR RAQUEL PATRÍCIO

Os movimentos europeus que, com maior premência depois da Segunda Guerra Mundial, levaram à construção do edifício europeu tiveram o seu ponto de partida numa época bastante mais recuada no tempo, tendo os princípios orientadores do comportamento dos Estados-membros no seio da União Europeia e os objectivos gerais que lhe deram origem sido definidos, ao longo de séculos, por pensadores que projectaram a união da Europa ao nível do imaginário, sem uma base teórica efectiva.
Apesar da antiguidade que, deste modo, se atribui à ideia da união dos povos europeus, foi no período de entre as duas guerras mundiais que a ideia de Europa ressurgiu com maior premência. Na verdade, a seguir à Grande Guerra de 1914-1918, o mundo conheceu uma época de grande optimismo económico, caracterizada pelo aparecimento de grandes cartéis internacionais e de movimentos livre-cambistas que, na Europa, e de acordo com a era de prosperidade, visavam a criação de uma união económica e aduaneira que unisse todo o continente num grande mercado único que propiciasse o desenvolvimento da produção industrial e a redução dos preços.
A nível político, uma nova atmosfera veio enquadrar as relações internacionais a partir de 1924, período em que se registaram a estabilização geral das moedas europeias, o reatamento de relações diplomáticas entre a União Soviética e os principais países europeus, assim como o pagamento das Reparações de Guerra. Simultaneamente, a alteração das mentalidades permitia a estruturação de um mundo diferente, um mundo que, cansado de guerras e conflitos, carecia do repouso reparador da moral e da necessidade urgente de acreditar na paz. A Sociedade das Nações, no seguimento do Tratado de Versailhes e dos Catorze Pontos de Wilson, programa de paz mundial do então presidente norte-americano Woodraw Wilson, corresponderam, em pleno, ao optimismo do novo estado de espírito.
As perspectivas de guerra pareciam longínquas, em meio à euforia que caracterizou esses anos e que em breve seria justificada pela reaproximação franco-alemã personificada por Aristide Briand e Gustav Stresemann e concretizada nos Pactos de Locarno de Outubro de 1925, de acordo com os quais a França e a Alemanha reconheciam as novas fronteiras, garantidas pela Grã-Bretanha e pela Itália, assim promovidas à categoria de fiel da balança do principal conflito potencial da Europa.
Na verdade, o próprio Stresemann indicou que esperava, da conciliação franco-alemã, a forma de realizar o reingresso da Alemanha no concerto europeu pela via diplomática, já que a mesma se encontrava, à data, impossibilitada de estabelecer qualquer paralelo militar com a França. Esperava, também, a evacuação da Renânia, como forma de garantir, para o futuro, a liberdade de acção. Briand, por seu lado, lograva dissipar as aspirações de desforra da Alemanha humilhada, vislumbrando, numa atitude conciliatória, a forma de alcançar o reencontro com os Britânicos.
Simultaneamente, os Estados Unidos tornavam-se na primeira potência económica mundial, inaugurando um ciclo expansionista que a posteridade conheceria como a era da prosperidade, sensivelmente de 1923 a 1929.
Após a Revolução Socialista Soviética de 1917, a recém-nascida União das Repúblicas Socialistas Soviéticas afirmava ser a Pátria dos trabalhadores de todo o mundo, assumindo a posição messiânica que a colocaria, a partir de então, e cada vez mais, à mesma altura dos Estados Unidos, assumindo-se ambas como as grandes potências que preenchiam o vazio deixado, na arena internacional, pelo apagamento das potências europeias. Realidade que a Segunda Guerra Mundial tornaria intangível.
Neste contexto particularmente eufórico, em que a Sociedade das Nações gozava ainda de prestígio no âmbito internacional, o internacionalismo liberal favoreceu os processos de cooperação económica europeia, os quais, embora se limitassem a certos sectores económicos, geralmente os que, a nível nacional, possuíam uma maior concentração de empresas, excitaram, desde logo, o europeísmo, marcando os projectos europeus pós-Primeira Guerra Mundial com as ilusões da belle époque do internacionalismo liberal dos anos 1920, que acabaria por conduzir ao deflagrar de todo o processo integracionista europeu.
De facto, foi neste ambiente que Luigi Einaudi, que viria a ser presidente italiano a partir de 1948, apresentou, em 1918, num artigo de jornal, o projecto de congregação dos povos europeus numa Europa unificada, levantando a hipótese de uma federação europeia. Mais tarde, em 1925, o então presidente do Conselho francês, Édouard Herriot, num discurso perante a Assembleia Nacional de Paris, utilizou a expressão Estados Unidos da Europa, enquanto, em 1927, o ministro francês Louis Loucheur propôs, numa perspectiva de interesses geral, a criação de cartéis europeus do carvão, do aço e dos cereais. Alianças ensaiadas ao mesmo tempo que os movimentos livre-cambistas visavam a união económica e aduaneira da Europa.
A passagem da ideia de unificação europeia à prática é marcada pela publicação, em 1923, pelo conde, antes da Primeira Guerra Mundial austríaco, depois de 1919 checoslovaco, tendo-se em 1939 naturalizado francês, Richard Coudenhove-Kalergi, da obra Pan-Europa, baseada na constituição dos Estados Unidos da América e na qual defendeu a necessidade de a Europa reforçar a sua liderança no mundo, ameaçada pelo bolchevismo soviético e pela preponderância económica norte-americana, os elementos da ordem internacional que o preocupavam verdadeiramente. Razão que o terá levado a dirigir-se às elites governantes e não às massas populacionais. Considerava Kalergi que a confederação que funcionava nos Estados Unidos da América poderia, também, ser aplicada à Europa, para que os Estados europeus, à excepção da recém criada União Soviética e da Grã-Bretanha, se congregassem numa união pan-europeia, aceitando, para tal, a limitação de algumas das respectivas prerrogativas soberanas, se bem que a união que propunha para a Europa procurava respeitar as soberanias nacionais, assentando, por isso, num Conselho composto por delegados nomeados pelos Estados-membros e numa Assembleia constituída por delegados representativos dos parlamentos nacionais. A Paneuropa surgia, assim, na verdade, como simples organização regional da Sociedade das Nações que, devendo ter por objectivo o saneamento das finanças e da produção industrial europeias – de modo a fazer face à concorrência norte-americana –, actuaria na sociedade internacional paralelamente aos Estados Unidos, à América do Sul, à Commonwealth, à União Soviética e ao Extremo Oriente.
Partindo desta ideia, Kalergi promoveu a criação de uma União Pan-Europeia, presidida honorificamente por Aristide Briand, com sede em Viena e secções nacionais em todos os Estados europeus, dando início a um movimento pan-europeu que, logo no ano seguinte, editaria a revista Paneuropa e desencadearia a realização do I Congresso Pan-Europeu, em 1926. Congresso que teve lugar em Viena, sob a presidência conjunta do austríaco Ignacio Seipel, do checoslovaco Edouard Benés, do alemão Paul Löebe, do francês Joseph Caillaux, do grego Nicolau Politis e de Carlo Sforza, e contando com a presença de dois mil participantes provenientes de vinte e quatro Estados europeus, dentre os quais se contavam Konrad Adenauer, Thomas Mann, Winston Churchill, Paul Valéry, Ortega y Gasset e Édouard Herriot.
Neste congresso, discutiram-se as ideias que Kalergi propusera na sua obra, as quais, tendo feito grande sucesso e ganho diversos adeptos, deram origem ao Manifesto de Viena ou Manifesto Pan-Europeu, então aprovado, o qual apelava à unidade dos povos europeus. Questionava-se, nesse documento, se no mesmo espaço geográfico poderiam conviver países constantemente em guerra – situação vigente na Europa de então, o que suscitava a questão de saber se tal seria útil ao desenvolvimento da Europa.
A resposta dos congressistas seria unânime: não, pelo que o problema dos conflitos teria que ser solucionado, para que a Europa pudesse desenvolver-se. E a forma de resolvê-lo seria através da integração dos povos europeus e, segundo Kalergi, através do federalismo europeu, assente nas grandes linhas da confederação europeia esboçadas no citado Manifesto: garantia da igualdade, da segurança e da soberania confederal; respeito pelas culturas e civilizações nacionais, bem como protecção das minorias nacionais; aliança militar; moeda comum; criação paulatina da união aduaneira; valorização conjunta das colónias dos Estados europeus; e colaboração de todos estes com outros Estados, no seio da Sociedade das Nações.
O impulso europeísta continuaria vivo pela mão de Aristide Briand, ministro francês dos Negócios Estrangeiros desde 1925, que, em 1927, reuniu o Conselho Central da União, em Paris, para definir as linhas de uma acção política, e dois anos depois, já como presidente do Conselho, pronunciou, em nome da França, um discurso retumbante, perante a Assembleia Geral da Sociedade das Nações, apelando à união dos povos europeus, ao propor, formalmente, a instauração de um laço federal entre esses povos.
O objectivo de Briand era resolver o contencioso franco-alemão, designadamente no respeitante à gestão da Renânia e às Reparações de Guerra, não de uma forma bilateral, mas integrando-o num contexto bastante mais vasto como a multilateralidade de uma organização europeia.
Esta proposta ambiciosa, a primeira oficial de um governo europeu inspirada pelo movimento integracionista então em curso, não foi, porém, bem aceite pelos diversos círculos políticos europeus, à excepção do alemão, cujo chefe de governo, Gustav Stresemann, se declarou favorável à ideia, sugerindo, até, a unificação das moedas e a criação de um selo postal comum a toda a Europa. Os Britânicos, por seu lado, consideraram a ideia demasiado prematura, enquanto, em Itália, Mussolini fê-la depender da colocação, em comum, de todas as colónias europeias. Mesmo em França o entusiasmo com a proposta de Briand não foi grande, merecendo críticas, quer da direita, quer de alguns segmentos da esquerda. Léon Blum chegou mesmo a apontar-lhe a ambiguidade de pretender angariar seguidores de ambos os lados, ao propor a estranha criação de laços federais entre os Estados sem, contudo, implicar a perda de soberania destes.
Apesar destas oposições, a proposta deu lugar à redacção, pelo próprio Briand, de um memorando que serviria de base a uma consulta geral aos governos europeus. Memorando modesto, que estabelecia apenas a criação de uma agência federal da Sociedade das Nações visando a instituição de um mercado comum entre os Estados europeus através de diversos acordos económicos, e que recebeu a aprovação, sem contudo reunir grandes entusiasmos, destes mesmos Estados à excepção da Grã-Bretanha.
O caminho aberto por Briand com estas iniciativas ficava, porém, por aqui. A morte do chefe do governo alemão, Gustav Stresemann, em Outubro de 1929, a brusca queda da Bolsa de Nova Iorque no mês seguinte com o início consequente da Grande Depressão dos anos trinta e a vitória eleitoral dos nazis na Alemanha, a 14 de Setembro do ano seguinte, alteraram totalmente o ambiente internacional em que o movimento europeu evoluía, determinando, por ora, algum abrandamento. De todo o esforço ficava, apenas, a criação, em 1930, pela Sociedade das Nações, por impulso de Briand e do secretário geral do Quai d`Orsay, Aléxis Léger – o qual inventara, mesmo, as expressões que, nos anos 1950, viriam a mobilizar os Europeus: aproximação das economias europeias, mercado comum – de uma Comissão de Estudos para a União Europeia, que logo após a morte de Aristide Briand, em 1932, ver-se-ia, porém, dissolvida.
Na verdade, a partir de 1932, terminava o período de euforia e o mundo entrava numa época de agravamento das relações internacionais que acabaria por conduzir à Segunda Guerra Mundial.
A ideia de Europa entrava, todavia, no domínio político, com homens de pensamento a originar vasta literatura que propunha, em conjunto, os Estados Unidos da Europa. Foi neste contexto que Gaston Riou, em 1928, veio propor uma Federação Continental Europeia com o objectivo de evitar que a Europa fosse dividida entre os Estados Unidos, a União Soviética e a Grã-Bretanha, os três blocos organizados que ameaçavam o Velho Continente. Em 1929, Carlo Sforza, ex-ministro dos Estrangeiros da Itália, propunha, a partir do exílio a que Mussolini o condenara em 1925, os Estados Unidos da Europa e, em 1939, falaria da Síntese da Europa. Bertrand de Jouvenel, em 1930, falaria também dos Estados Unidos da Europa, em obra do mesmo ano em que Herriot, na sua Europe, propunha a união europeia com a participação da Grã-Bretanha. Também Arthur Salter, em 1933, falaria dos Estados Unidos da Europa e d`Alia, no ano seguinte, da Confederação Europeia.
Ao mesmo tempo que autores vários pululavam no contexto do ideário europeu, a nova estrutura política europeia resultante do fim do Primeiro Conflito Mundial demonstrava que, em lugar de resolver os problemas nacionais, aumentara-os, ao acirrar os nacionalismos, então conscientes das humilhações por que o tratado de paz os fizera passar.
Ao mesmo tempo, generalizava-se a crise económica da Grande Depressão, enquanto, na Alemanha derrotada, os nacional-socialistas extremavam posições, apelando à desforra relativamente às restrições impostas pelo Tratado de Versailhes que, aos poucos, começavam a violar.
Neste contexto, tiveram origem os movimentos autoritários extremistas na Europa, como o Fascismo italiano, liderado por Benito Mussolini, combatente da Primeira Guerra Mundial, fundador do Partido Nacional Fascista e o Nazismo alemão, liderado por Adolf Hitler.
Após a derrota na guerra de 1914-18, os generais obrigaram Guilherme II a abdicar, proclamando-se, na Alemanha, a República de Weimar.
No clima de descontentamento que se seguiu à humilhação da derrota, a Alemanha viu surgir o Partido Nacional-Socialista (ou Nazi), chefiado pelo austríaco Hitler, que em 1923, após uma tentativa frustrada de golpe de Estado, seria preso, época em que redigiria o programa político do Nazismo, o Mein Kampf.
Ascendendo ao poder na Alemanha em Janeiro de 1933, depois de ter capitalizado a seu favor, e de forma eloquente, a humilhação da Alemanha, os ressentimentos e sentimentos revanchistas do povo e os próprios efeitos, particularmente nefastos para a Alemanha, da crise económica mundial, Hitler tornou claro os propósitos que o moviam: destruir o tratado de 1919 e reunir, num único Estado, todos os povos que considerava europeus, incluindo uma extensão territorial a Leste, à custa dos povos eslavos. No Outono do mesmo ano, Hitler demonstraria a pressa em concretizar o projecto que elaborara, ao retirar a Alemanha da Sociedade das Nações e da Conferência do Desarmamento que então decorria.
Militarizando a Renânia, Hitler concluiu com Mussolini uma aliança, o Eixo que, durante a guerra civil espanhola de 1936-39, enviaria tropas de apoio ao general Franco, cuja vitória sobre os republicanos seria também uma vitória do Eixo.
Dando seguimento ao projecto, Hitler anexou, em 1938, a Áustria e, no início do ano seguinte, ocupou a parte que lhe faltava da Checoslováquia. Pretendendo passar à etapa seguinte, a Polónia, o Führer concluiu com a União Soviética de Estaline um pacto de não agressão que continha cláusulas prevendo a divisão da Polónia entre ambos. Aberto o caminho, Hitler invadiu a Polónia a 1 de Setembro de 1939, dando início à Segunda Guerra Mundial, que apenas terminaria em 1945, com a vitória dos Aliados e a capitulação incondicional da Alemanha, a 7 de Maio.
A guerra, porém, não interveio de forma negativa junto da evolução da ideia de Europa.
Na verdade, a ideia de união europeia não seria afastada do espírito dos Europeus, pesasse embora a alteração do ambiente internacional em que a mesma ideia começara, de forma mais concreta, a esboçar-se.
De certa forma, a ideia de unidade do continente europeu ganhou, até, algum vigor, na década que precedeu o eclodir da Segunda Guerra Mundial. Por um lado, o projecto foi instrumentalizado pelos totalitarismos da época, acentuando-se uma vertente política que, até então, pouco peso tivera. Assim, Lenine propôs a criação de uns Estados Unidos Republicanos da Europa, os Estados Unidos Operários da Europa, com o objectivo claro de angariar adeptos ocidentais para a Revolução Bolchevique, apoiando a revolta comunista na Alemanha e pretendendo estendê-la a Paris. Hitler, a seu modo, quase conseguiu estabelecer, pela repressão, pela força e pela propaganda, uma unificação europeia que, aliás, fazia parte dos objectivos que perseguia. Segundo afirmava, o objectivo da nossa luta deve ser criar uma Europa unificada. Os Alemães, sozinhos, podem realmente organizar a Europa, enquanto os restantes Estados europeus posicionar-se-iam, nessa Europa unida dirigida pela Alemanha, o Grossdeutsches Reich, o Grande Reich alemão, segundo um ordenamento claro e específico, de acordo com as doutrinas do Lebensraum e a Teoria dos Grandes Espaços com Estado Director, segundo brochura sua publicada em 1939. A Europa via, por esta forma, nascer um europeísmo totalitário que, embora mantivesse vivos a ideia e o projecto da unidade europeia, havia pervertido e corrompido o verdadeiro e grande ideal dessa unidade.
Paralelamente, nascia, também, sobretudo na França, na Bélgica e na Holanda, um europeísmo da resistência que, de outra forma, e por seu lado, revigorava a ideia de unidade do continente europeu.
Efectivamente, durante a decorrência do conflito mundial, os Europeus uniram-se em torno da ideia de opor, ao projecto de Hitler de unir, pela violência e pela força, o continente, o ideal de uma Europa federal assente na livre adesão dos Estados democráticos que o desejassem, dando origem ao espírito europeu de resistência ao inimigo nazi, passo fundamental para acelerar o processo europeu outrora iniciado.
Assim, logo em 1939, Léon Bum tomava posição a favor de uma Europa federal, ao defender a integração da Alemanha numa organização da Europa que fornecesse garantias sólidas contra o regresso dos atentados da força e a independência das nações no seio de uma Europa federal e desarmada.
Na Grã-Bretanha, a Federal Union prosseguia os estudos sobre a necessidade e as condições de organizar os Estados democráticos da Europa numa federação, enquanto os precursores do movimento europeísta da resistência, os antifacistas italianos, dentre os quais Altiero Spinelli, deportados para a ilha de Ventotène, faziam circular clandestinamente, em 1941, o Manifesto de Ventotène, que advogava uma constituição europeia elaborada por uma assembleia europeia e a ser ratificada pelos parlamentos nacionais, fundando, assim, o Movimento Federalista Europeu, em Agosto de 1943, já depois da queda de Mussolini. Por esta altura, o Movimento dotar-se-ia de uma organização e elaboraria o seu programa e a estratégia de acção, propondo como única solução, para o Mundo e para a Europa, a criação de uma federação europeia.
A resistência francesa partilhava da mesma visão europeísta. No decurso do mesmo ano de 1943, o Movimento Combat, criado dois anos antes, rodeava-se de numerosas personalidades de relevo para a construção europeia: Henri Frenay, Henri Teitgen, Albert Camus, Georges Bidault, entre outros, enquanto estes e muitos outros nomes iniciavam a participação no Comité Geral de Estudos, criado, nesse ano, por Jean Moulin, delegado-geral do então Presidente francês de Gaulle. Simultaneamente, advogava Robert Brasillach o colaboracionismo em nome da aliança franco-alemã, indispensável para estabelecer-se qualquer paz na Europa – paz que jamais poderia existir sem a indestrutível França e sem a indestrutível Alemanha.
Por sua vez, Thomas Mann, na Grã-Bretanha, dirigia-se aos Europeus através da rádio Nova Iorque, em Janeiro de 1943, afirmando que o grande ideal da Europa foi pervertido e corrompido pelo nazismo, que, há dez anos, conquistou a Alemanha e conseguiu, graças à vossa desunião, subjugar todo o continente. Esta conquista é apresentada pelos nazis como a unificação da Europa, como a «ordem nova». De todas as falsidades de Hitler, a mais insolente é a ilusão europeia, a perversão da ideia europeia! Saibam, ouvintes europeus, a verdadeira Europa será criada por vós, com a ajuda das potências livres.
Na própria Alemanha, a ideia europeia fazia o seu caminho, por entre aqueles que se opunham ao nazismo, como Friedrich Goerdeler, que se juntava ao círculo que unia católicos e protestantes, conservadores e socialistas mobilizados todos contra o nazismo pela defesa da paz, em nome de uma união das nações europeias e de uma comunidade europeia para a reconstrução económica. Também na Universidade de Munique, o Professor Huber impulsionava o movimento Rosa Branca, propondo a estruturação federal da Alemanha e da Europa, levando mesmo a cabo, em Fevereiro de 1943, uma manifestação estudantil cujos líderes seriam barbaramente executados.
Foi assim que, no decurso da Segunda Guerra Mundial, os movimentos nacionais de resistência ao inimigo nazi prepararam a criação da Europa unida, lançando diversas iniciativas que culminariam no estabelecimento de um secretariado permanente encarregue de coordenar os esforços de todos aqueles movimentos para a libertação dos respectivos países e para a organização da união federal dos povos europeus, elaborando um projecto para essa União, de características tipicamente federais: cedência dos Estados, à Federação, das prerrogativas soberanas respeitantes à defesa nacional, às relações externas, ao intercâmbio e às comunicações internacionais; existência de um governo federal único, paralelamente aos governos nacionais, de um Tribunal Supremo e de um Exército comuns.
Embora sem concretização real, este projecto de União, juntamente com todas as outras iniciativas registadas, demonstra a importância e o papel desempenhado pela corrente federalista na resistência ao nazismo. Mais do que o comunismo ou o nacionalismo, foi o federalismo que animou a resistência, exercendo uma influência determinante na orientação da política europeia, que depois da guerra teria ocasião de se manifestar, quando os actores e protagonistas saíssem da clandestinidade.
O final da guerra afigurou-se, neste contexto de união de esforços, ainda mais decisivo, pois o caos em que a Europa se encontrava mergulhada constituiu uma situação capaz de, novamente, revigorar a ideia de União Europeia que o conflito não havia deixado cair no esquecimento. Destroçada, a Europa carecia de uma reconstrução rápida, desta vez assente em alicerces mais sólidos que os nacionalismos sobre os quais havia sobrevivido durante tanto tempo.
Foi a partir da constatação desta necessidade incontornável que a construção do edifício europeu sofreu um avanço considerável, embora reflectido e cauteloso, graças ao qual podemos desfrutar da União Europeia em que hoje vivemos. O que realmente explica, desta forma, o nascimento das Comunidades Europeias e os progressos posteriores é, assim, a evolução registada, no palco europeu, da Segunda Guerra Mundial até aos nossos dias, na tentativa de pacificar as conflituais relações entre a França e a Alemanha, por um lado, de fazer face à ameaça soviética que então começava a nascer, por outro e de enfrentar o desafio norte-americano, por outro lado ainda.
De facto, o fenómeno comunitário, tal como nós o conhecemos hoje tem, na sua origem, uma questão política, a tentativa ou o projecto de resolução de um problema político, o das relações de equilíbrio de poder entre os Estados europeus, designadamente da França e da Alemanha, as duas potências continentais europeias cujo choque de interesses desencadeara o conflito de génese absolutamente europeia – como já acontecera ao longo de todo o século XIX e na guerra de 1914-1918 –, no quadro caótico do imediato pós-guerra. No centro da reflexão e das propostas para a reorganização do continente europeu afirmava-se, assim, a necessidade de institucionalização de um sistema de relações estáveis e duradouras entre os países europeus, que potencializasse a convergência de interesses, de modo a impedir a ocorrência de um novo conflito mundial e de modo a organizar, sistematizar e enquadrar as relações entre aquelas duas potências continentais. O perigo soviético viria, um pouco depois, mas de forma decisiva, reforçar a necessidade de se estabelecer a unidade europeia.
A Europa dos pais fundadores nasceu, assim, do tratado de paz firmado entre as potências que compunham o Império Carolíngio, da união de esforços de Konrad Adenauer, um renano vizinho da França, Robert Schuman, um loreno germanizado e Alcide de Gasperi, um italiano influenciado pela cultura danubiana, sob a qual nascera. E, de facto, se a Santa Aliança estruturara a unidade europeia com base na Santíssima Trindade da Rússia, Prússia e Áustria, se Hitler pretendera concretizar o Lebesraum europeu à maneira ariana e Lenine através da reunião do messianismo russo ao sonho comunista de Karl Marx, os pais fundadores da Europa Unida procuraram concretizar a unidade europeia através da edificação de uma economia social de mercado capaz de enfrentar, tanto o perigo soviético, como o desfio norte-americano.
Este projecto defrontar-se-ia com o conflito que, imediatamente após a conflagração mundial, nasceria pujante e agudizar-se-ia ao longo de toda a segunda metade dos anos 1940. Incapaz de reagir às querelas mundiais e sem capacidade para se opor ao recuo definitivo do Euromundo, a Europa assistia impávida e passivamente à ascensão súbita dos Estados Unidos e da União Soviética ao patamar de superpotências mundiais, assim como ao conflito ideológico, com repercussões no plano político, no plano económico e no plano militar, que entre estas emergia, na estruturação da ordem internacional do Bipolarismo, assente nos Pactos Militares que não tardariam a aparecer, e no seio da qual o Terceiro Mundo desempenharia o papel de zona de confluência, no qual os conflitos passariam a desenrolar-se por procuração dos Dois Grandes.
Depois de ter sido criado o cordão sanitário a Leste, Churchill evocava, em 1946, a Cortina de Ferro, estruturando o ambiente que levaria, não muito depois, à edificação do muro, dito de Berlim por ter dividido a cidade, e que até 1989 definiria as zonas de actuação de cada uma das superpotências. A Europa passava a identificar-se com a Europa Ocidental, enquanto eram esquecidas as Europas Central e de Leste.
A Europa, então Ocidental, via renascer o espírito universalista capaz de enterrar os nacionalismos extremados. Afinal, diante da realidade do Bipolarismo, no seio do qual a Europa não era tida nem achada, tornava-se evidente que cada Estado europeu teria, ele próprio, de defender-se internamente contra o Comunismo e, externamente, contra a pressão soviética, e, até, contra o desafio que representava a pujança económica dos Estados Unidos. Os desafios eram grandes e à altura mostravam-se dos sonhos longamente sonhados e nunca concretizados da unidade europeia. O projecto europeu ganhava, agora, as condições que o permitiriam realizar-se plenamente, já que uma acção concertada dos líderes europeus parecia agora mais pertinente do que nunca. Os governos europeus optaram, então, neste momento, e apenas neste momento, por enveredar pela via da cooperação que não mais abandonariam.
Ganhara-se consciência de que isolados, os pequenos países eram particularmente vulneráveis à agressão e que as dificuldades que surgiram no imediato pós-guerra exigiam soluções inovadoras para todos beneficiarem. De uma forma geral, os governos europeus eram favoráveis a esta tendência, embora, evidentemente, nem todos demonstrassem ter a mesma atitude face a uma eventual União Europeia.
A Grã-Bretanha, que desempenhara um papel de relevo durante a Segunda Guerra Mundial, da qual saíra com considerável prestígio, não dedicava, à unidade europeia, a principal atenção, dirigida sobretudo para as ligações com a Commonwealth e com os Estados Unidos. Tratava-se, por um lado, de manter as possessões coloniais, que lhe conferiam um papel mundial a jogar na sociedade internacional, dadas as ambições britânicas de, malgrado as perdas sofridas com a guerra, tornar-se a terceira potência e, por outro, de manter a relação privilegiada que durante o conflito havia desenvolvido com os Estados Unidos, que os Britânicos consideravam mais capazes que os Europeus para resolver os problemas da segurança e do equilíbrio do continente. Relativamente aos países europeus, as relações estruturavam-se sobretudo sobre o plano bilateral, não concebendo os Britânicos qualquer forma de organização europeia que lhes limitasse a soberania e a liberdade de acção. A cooperação, compreendiam-na apenas de um ponto de vista pragmático, aceitando-a, desde que fosse de encontro às necessidades e aos interesses britânicos, apoiando, por conseguinte, apenas a constituição de um mercado único na perspectiva da liberalização mundial das trocas.
Os restantes países da Europa Ocidental manifestavam posições bem diferentes, até porque estavam em situações totalmente distintas. Assim, perante a destruição e as enormes perdas sofridas com a guerra, nos países vencedores o nacionalismo surgia forte, ao mesmo tempo que a ideia de unidade europeia se transformava em esperança de solução dos problemas postos pela reconstrução e pela ameaça soviética. Os países do Benelux, porém, embora favoráveis ao projecto integracionista, temiam sair da órbita britânica para depois virem a ser dominados pelos grandes Estados europeus, do mesmo modo que os Escandinavos, que se sentiam separados da Europa continental e gravitavam na esfera britânica. Para os países vencidos, a Itália e sobretudo a Alemanha, a ideia de Europa surgia como uma forma de sair do isolamento, reencontrar a igualdade de direitos entretanto perdida e consolidar a democracia.
A França encontrava-se numa situação particular, fazendo a política externa oscilar entre duas orientações. De um lado, a tentativa, semelhante à britânica, de manter-se como grande potência mundial, sem para tal dispor, contudo, dos necessários meios e, de outro, a compreensão pela necessidade da união europeia, na qual pretendia também integrar-se.
Ambiguamente, a França desenvolveu, assim, de início, uma política de equilíbrio entre o Leste e o Ocidente, procurando um bom relacionamento com as partes que davam indícios de se tornar inimigas. Com a oficialização do Bipolarismo, a política externa francesa teve de alterar-se. A necessidade de ajuda económica e militar norte-americana impedia-a de manter-se equidistante dos dois Grandes, obrigando-a a aproximar-se do Ocidente. Mantendo as ambições de tornar-se uma potência capaz de igualar-se aos Estados Unidos e à União Soviética, a França apenas partilhava da ideia europeia desde que o processo se desenvolvesse de modo a poder assumir-se como líder, mantendo, assim, o estatuto de grande potência de outrora.
Não obstante o posicionamento particular de cada Estado europeu ante o projecto de unidade da Europa Ocidental, a verdade é que a ideia ganhava sucessivamente mais adeptos, como forma de solucionar os problemas relativos à reconstrução dos países afectados pelo conflito mundial, num esquema que garantisse para sempre a paz, através da pacificação das conflituais relações franco-alemãs.
Neste sentido foi uma pequena reflexão de Jean Monnet, feita em Argel, ainda durante a guerra, em 1943, na qual considerava que não haverá paz na Europa se os Estados se reconstruírem na base da soberania nacional, com o que ela traz de política de prestígio e de protecção económica. Se os países da Europa se protegerem de novo uns contra os outros, a constituição de vastas forças armadas será de novo necessária. E assim se assistiu ao nascimento, em Londres, também durante a guerra, do projecto de criação do Benelux, a partir dos contactos entre os dirigentes exilados da Bélgica, da Holanda e do Luxemburgo.
O próprio de Gaulle, não obstante a hostilidade que mais tarde viria a manifestar contra qualquer projecto supranacional, declarou, numa conferência de imprensa, em Argel, em 1944, que era necessário, uma vez restabelecida a paz, tentar agrupar, ao menos, os Estados da Europa Ocidental.
Seria, porém, Winston Churchill, temporariamente afastado das responsabilidades políticas na Grã-Bretanha, por causa da vitória do Partido Trabalhista nas eleições realizadas antes mesmo do fim da guerra no Pacífico, e então como líder da oposição conservadora, a ter um papel de relevo no movimento para a unidade europeia, designadamente ao lançar a campanha de opinião em favor dessa unidade.
Tendo consciência da ameaça soviética e sentindo a necessidade de tomar medidas antes de novas manifestações dos nacionalismos europeus – exacerbados pela tentativa de Hitler de criar uma Europa Germânica –, Churchill, seguro de que a unidade europeia dependia da reconciliação franco-alemã, decidiu envolver-se activamente nos movimentos de opinião tendentes a divulgar e fazer avançar o projecto de integração da Europa, considerando que tal união comportava a reconciliação prévia entre a França e a Alemanha e implicava a constituição, entre ambos, de uma confederação capaz de garantir uma comunhão de destinos, como pedra angular de qualquer projecto de união europeia.
Com estas ideias, Churchill fez um discurso, na Universidade de Zurique, a 19 de Setembro de 1946, que impressionou vivamente a opinião pública europeia e os líderes políticos responsáveis pelos países da Europa Ocidental, criando um entusiasmo generalizado, já que apelava à união dos povos europeus, que procurava congregar, obviando, também, às constantes disputas entre as duas potências continentais europeias.
No seguimento deste discurso, e embora, em muitos aspectos, o caminho estivesse já preparado, renasceu o pensamento que conduziria à Europa integrada, com movimentos de diferentes tendências políticas e económicas, correspondendo, sobretudo, a duas concepções distintas de unidade europeia: a federação ou a simples associação de Estados.
Os mais audaciosos eram os federalistas que, logo em Dezembro de 1946, criaram, em Paris, a União Europeia dos Federalistas, um novo grupo integrando cerca de cem mil membros, constituindo a primeira semente de um partido político que, ultrapassando as fronteiras nacionais, afirmava-se como verdadeiramente europeu. Em 1947, publicaria um programa federalista que abarcava todos os aspectos de uma federação europeia e, mais tarde, em 1959, adoptaria a designação de Movimento Federalista Europeu, agrupando, em seu seio, os diversos movimentos federalistas que se multiplicavam na Europa Ocidental, assim como movimentos representando personalidades oriundas da Europa de Leste. Os membros da nova União reuniram-se em congresso em Montreux, em Agosto de 1947, naquilo que seria a primeira grande manifestação pró-europeia do pós-guerra. Com discurso inaugural de Churchill, os membros decidiram-se pelo objectivo de criar uma federação com um governo europeu responsável, em primeira e última instância, perante os cidadãos e os grupos e não perante os Estados federados, que transfeririam a respectiva soberania para aquele governo, assumido como organismo superior.
Neste congresso, Denis de Rougemont propôs à reflexão dos participantes os seis princípios nos quais deveria, a seu ver, assentar uma federação.
O primeiro deles era o de que a federação só poderia nascer se houvesse uma renúncia a todas as ideias hegemónicas. O segundo era o de que tinha, para o mesmo efeito, de haver uma renúncia a qualquer espírito de sistema, já que federar significa dispor em conjunto as nações, as realidades económicas e as tradições políticas que se pretendem ver unidas. Como terceiro princípio, referia que o federalismo não conhece problemas de minorias e, como quarto, que a federação pretende salvaguardar as realidades próprias de cada parte, em lugar de pretender dilui-las num único bloco hegemónico. Por esta razão, o federalismo opõe-se, como quinto princípio, ao espírito totalitário, proclamando o amor da complexidade. Como último princípio, Rougemont referia que a federação não se constrói de uma só vez, por imposição dos governos que se federam; antes resulta de um processo gradual, através do qual as pessoas e os grupos se vão unindo, por iniciativa própria. Neste sentido, considerava Rougemont que a federação europeia era uma realidade quase completa, tendo maturação histórica e estruturas, faltando-lhe apenas uma carta federal constitutiva.
Maurice Allais, também presente no congresso, completou esta visão política de Rougemont, abordando a federação do ponto de vista económico, e salientou que deveriam ser entregues à federação todos os itens em relação aos quais houvesse, ou pudesse haver, desentendimentos entre os Estados federados, designadamente a regulamentação das condições monetárias, das matérias ligadas ao comércio, ao movimento de capitais e à população, entre outros. Para ele, a federação económica era, desde logo, indissociável da federação política, sendo esta indispensável para que aquela pudesse ser aplicada bem como necessária para que esta fosse duradoura.
Em Junho de 1947, um outro importante movimento europeu de cariz federalista apareceria, em Londres, sob o nome de Comité Internacional de Estudos e Acção para os Estados Socialistas da Europa, fundado por diversas personalidades das áreas socialista, sindicalista e social-democrata. Em Novembro de 1948, transformar-se-ia em Movimento Socialista para os Estados Unidos da Europa, dirigido por Paul-Henri Spaak e, mais tarde, no início da década de sessenta, em Esquerda Socialista.
Do lado democrata-cristão também se registaram iniciativas pró-europeias, designadamente a criação, no início de 1947, das Novas Equipes Internacionais, visando a realização de uma democracia social que se aproximava das teses federalistas e animada dos valores cristãos, transformando-se, em 1965, na União Europeia dos Democratas-Cristãos.
Partidários, não da federação, mas da simples cooperação ou associação de Estados, outros movimentos europeus se fundaram, como o United Europe Movement, criado na Grã-Bretanha, em Maio de 1947, sob o impulso de Churchill, seu presidente, visando o estabelecimento, na Europa, de uma espécie de confederação ou commonwealth europeia.
De cariz semelhante, foi criado, em França, em Junho do mesmo ano, um órgão paralelo, o Conseil Français pour l`Europe Unie - absorvido, em 1953, pelo Movimento Europeu, em virtude do carácter unionista que possuía -, enquanto, na Alemanha, surgia o Deutsch Rat der Europaischen Bewegung.
Não se mostrando alheios a todo este processo, grupos profissionais ensaiaram também experiências de união. Assim, os economistas e homens de negócio, sobretudo da França e da Bélgica, fundaram, em 1946, a Ligue Europeénne de Coopération Économique, presidida pelo antigo primeiro-ministro belga Paul Van Zeeland e de tendência liberal. Em 1945 havia já surgido a Confederação Europeia da Agricultura e, em 1949, nascia o Conselho das Federações Industriais da Europa, enquanto o mundo sindical se mostrava também disposto a acompanhar a tendência unionista na Europa, com a criação da Confederação Internacional dos Sindicatos Livres e da Confederação Internacional dos Sindicatos Cristãos.
Em outro plano, o que restava da União Pan-Europeia de Coudenhove-Kalergi, o mesmo reorganizou, a partir dos parlamentos nacionais, a União Parlamentar Europeia. Tendo como ponto de partida um inquérito feito aos parlamentares de todos os países democráticos da Europa, sobre a concordância, ou não, com uma federação europeia a criar no quadro das Nações Unidas, Kalergi concluiu pela posição favorável dos eleitores. Uma vez que a maioria dos parlamentares – sobretudo da Itália, Luxemburgo, Grécia, Holanda, Bélgica e França, onde mais da metade dos parlamentares votara favoravelmente, contra apenas um quarto na Grã-Bretanha e um décimo na Suécia, Noruega e Dinamarca – concordara com tal projecto, então, naturalmente, a maioria dos eleitores era favorável à Europa. A União Parlamentar Europeia estabeleceu, então, como objectivo, a criação de uma assembleia europeia eleita pelos parlamentos nacionais.
Face a todo este florescimento de organizações e movimentos europeus, e com vista a evitar a dispersão de energias, a União Europeia dos Federalistas decidiu criar, no final de 1947, o Comité Internacional de Coordenação dos Movimentos para a Unidade Europeia, procurando assegurar a ligação coerente entre os diversos movimentos e organizações europeus sem lhes fazer perder a autonomia. A primeira preocupação deste novo Comité foi a de convocar, para a Haia, um congresso que se realizaria de 7 a 10 de Maio do seguinte com os objectivos declarados de demonstrar a existência, nos países democráticos da Europa Ocidental, de um movimento vasto de opinião em favor da unidade europeia, de discutir os problemas colocados pela concretização dessa unidade e de propor soluções.
Este congresso, dito da Europa, pelo êxito adquirido, dando expressão visível à preocupação de estabelecer laços institucionais duradouros entre os países europeus, reuniu, sob a presidência de honra de Winston Churchill, cerca de oitocentas personalidades oriundas de quase todos os países da Europa Ocidental, a fina flor do pensamento europeu, dentre os quais se contavam figuras que posteriormente vieram a ser consideradas os pais fundadores da Europa unida: Churchill, Robert Schuman, De Gasperi, Jean Monnet, Léon Blum, Konrad Adenauer.
Grande fórum internacional de debate dos problemas da reorganização da Europa Ocidental, neste congresso defrontaram-se três correntes de pensamento, relativas a este assunto.
Desde logo, a orientação constitucionalista ou federalista, defendida sobretudo por Franceses, Belgas, Italianos, Holandeses e pelos sindicalistas, preconizando a instituição de uma federação dos Estados Unidos da Europa, na qual integrar-se-iam os países que desejassem participar nesta estrutura integrada, que teria, como expressão jurídico-política, uma constituição, que seria submetida à aprovação dos parlamentos nacionais dos Estados-membros. Consideravam os federalistas ser necessário, ainda, instituir um parlamento europeu que fosse eleito por sufrágio directo e universal e possuindo um deputado por cada milhão de habitantes.
A orientação pragmática ou unionista, situada no pólo oposto, considerava que o Estado soberano, nascido com a Revolução Francesa, deveria continuar a ser o centro da organização política da Europa, embora se devessem instituir mecanismos de cooperação entre os Estados, com vista à concertação de posições. Estes mecanismos poderiam ser de cooperação económica, comercial, social e também política. Esta corrente, mais realista ou prudente, acreditava nas vantagens dos contactos intergovernamentais sem cedência de soberania e considerava que o objectivo último da unificação da Europa deveria ser alcançado progressivamente, através de uma cooperação cada vez mais estreita entre Estados soberanos.
Entre estes dois pólos de orientação divergentes, surgiu uma terceira posição, que veio a ser a corrente intermédia. Conhecida como a corrente funcionalista, considerava que as teses constitucionalistas ou federalistas não correspondiam à realidade das relações externas existentes na Europa. Entendia que só havia condições para impedir a reemergência de conflitos na Europa se esses Estados aceitassem a criação de um sistema de relações que fosse para além da mera cooperação entre os governos, e implicasse uma certa partilha do exercício do poder, através da criação de organismos, de organizações internacionais a que fossem atribuídas funções específicas para a cooperação no plano económico, no plano comercial e, também, no plano político. Tudo isto, sem se falar, no imediato, de uma federação. Não seria, porém, a tendência federalista a vitoriosa. A tendência unionista, defendida sobretudo pelos conservadores britânicos, prevaleceria ante a federalista, ainda que apenas no curto prazo e no que diz respeito às propostas concretas formuladas aos governos. Na verdade, a longo prazo seriam as teses federalistas as vitoriosas, por ser a ideia de Europa por estas propagadas que viria, ao longo das décadas de edificação da União Europeia, a ser seguida.
Em nome das conclusões do Congresso da Haia, foi criado, a 25 de Outubro de 1948, em Bruxelas, o Movimento Europeu, procurando, não substituir os movimentos existentes, mas enquadrá-los, coordenando a sua acção e representando-os perante os governos. E, na verdade, todos os movimentos europeus aderiram ao novo Movimento, à excepção da União Parlamentar Europeia, que, contudo, em 1952, transformar-se-ia em Conselho Parlamentar do Movimento Europeu.
Sob a presidência de honra de Sir Winston Churchill, Léon Blum (ao qual sucederia Robert Schuman), Paul-Henri Spaak, Alcide de Gasperi, o Movimento demonstrou, desde logo, pretender situar-se acima das tendências políticas, para elaborar um programa de acção europeia que, através de uma actuação coordenada ao nível da propaganda, teria grande reflexo ao nível da opinião pública. De tal modo que, quando os governos europeus decidiram desencadear iniciativas, o terreno estava já preparado, tendo essas iniciativas sido bem acolhidas pela maioria das opiniões públicas.
A opinião pública europeia estava já, de facto, totalmente preparada para os esforços concretos no sentido da edificação da Europa, que iriam, a partir de então, desenvolver-se em duas frentes: a da cooperação, no pleno respeito da soberania dos Estados europeus, e a da integração, que acabaria por impor-se e que pretendia instituir um Estado federal entre os Estados participantes.
A cooperação intra-europeia para a reconstrução, auxiliada pelo Marshall Aid, que desembocaria, em 1948, na criação da Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE) e na União Europeia de Pagamentos, em 1950, decorria promissora, paralelamente aos esforços de cooperação militar desenvolvidos com o Tratado de Dunquerque, de 1947 e o Tratado de Bruxelas, do ano seguinte. Simultaneamente, o Conselho da Europa conhecia a luz do dia em 1949, ano que marcava, também, o início do milagre económico alemão, relançando a necessidade da resolução do problema alemão, especialmente no tocante à readmissão da Alemanha Federal no concerto das potências europeias ocidentais.
O ano de 1949 marcava, com efeito, uma viragem decisiva na luta do povo alemão pelo ressurgimento económico e político. A 7 de Setembro, era proclamado o fim do regime de tutela a que desde o fim da guerra a Alemanha Ocidental, ocupada pelas três potências aliadas, estivera submetida. A 14 do mesmo mês, realizavam-se eleições e, no dia seguinte, Konrad Adenauer tornava-se chanceler. No plano internacional, a Alemanha Ocidental reencontrava, lentamente, um lugar para ocupar, tornando-se membro da Organização Europeia de Cooperação Económica a 31 de Outubro e sendo convidada, a 31 de Março de 1950, a tornar-se membro associado do Conselho da Europa. O mundo assistia, assim, ao renascimento da Alemanha Ocidental como Estado dotado de personalidade, de um governo próprio e do desejo de obter a igualdade de direitos no relacionamento com os restantes países da sociedade internacional.
A partir de então, a República Federal da Alemanha não mais poderia ser ignorada nem excluída das grandes correntes do movimento europeu, sob pena de se criar uma situação perigosa para a Europa Ocidental, que jamais poderia considerar-se verdadeiramente integrada enquanto dela estivesse ausente a grande nação germânica.
Tornava-se, pois, necessário, realizar esforços no sentido de integrar a Alemanha Ocidental nos movimentos europeus, resolvendo, simultaneamente, a questão das relações franco-germânicas, segundo havia proposto Churchill.
Foi assim que, numa conferência de impressa realizada no Quai d`Orsay, a 9 de Maio de 1950, o governo francês fez aos parceiros europeus uma proposta verdadeiramente explosiva, pela voz do ministro dos Estrangeiros, Robert Schuman, ele próprio totalmente empenhado na busca de uma solução que terminasse de vez com a rivalidade franco-alemã. Oriundo de uma família lorena, estabelecida no Luxemburgo logo após a anexação alemã, tendo feito os estudos na Alemanha e em Estrasburgo, Robert Schuman, homem de fronteira, havia-se empenhado, desde os tempos da ocupação, na procura incessante de uma solução que pusesse fim às constantes tensões franco-alemãs. O governo francês, à época inclinado, com as forças centristas então no poder, ao aprofundamento de um processo de integração económica e política, tomou, então, na referida conferência de imprensa, uma iniciativa diplomática que ficaria depois conhecida como Declaração Schuman, através da qual Robert Schuman apresentou, aos parceiros da Europa Ocidental, sobretudo à Alemanha Federal, o projecto de criação de uma organização internacional dotada de competências de decisão e da possibilidade de adoptar medidas juridicamente vinculativas para os Estados participantes, que assumisse a responsabilidade de colocar, sob uma gestão comum, os sectores de actividade da extracção carbonífera e da siderurgia, o que implicava a colocação, sob uma autoridade comum, de qualquer eventual esforço de guerra franco-alemão, ao mesmo tempo que solucionava a problemática cobiça franco-alemã em torno das regiões do Sarre e do Ruhr.
Afinal de contas, ricas bacias hulhíferas, o Sarre e o Ruhr passavam, desde o final da Guerra Franco-Prussiana de 1870-1871, da França para a Alemanha e desta para aquela, consoante o vencedor dos conflitos, da mesma forma que a Alsácia-Lorena, que entretanto desenvolvera, com o Sarre, forte interdependência económica. A exploração destas bacias carboníferas permitiria, tanto à Alemanha quanto à França, a independência energética face ao carvão importado, o que conduziria, não apenas à independência económica, como ainda à possibilidade de desenvolverem esforços de guerra de forma autónoma e pujante.
Vale lembrar, a este propósito, que ao final da Primeira Guerra Mundial, a França chegara a desenvolver um programa económico cuja trave mestra era o projecto siderúrgico que havia sido cuidadosamente elaborado, não pelos círculos da indústria pesada, mas pelo Quai d`Orsay, com o objectivo de, retirando o Sarre e o Ruhr à Alemanha derrotada, retirar-lhe o potencial energético que a permitiria prosperar.
A iniciativa de Schuman, dando voz aos desígnios de Jean Monnet, apresentava, por conseguinte, a virtualidade de propor um objectivo eminentemente político alcançável mediante uma estratégia eminentemente económica, já que lograva pacificar as tensas relações franco-germânicas através da colocação do conjunto da produção franco-alemã do carvão e do aço sob o controle de uma Alta Autoridade, numa organização aberta à participação dos restantes países da Europa Ocidental, o que equivalia determinar que qualquer Estado-membro deixaria de ter o controle da própria produção daquelas matérias-primas, passando, desta forma, o potencial económico e o esforço de guerra a estar sob controle de uma organização internacional.
Schuman afirmava, por outro lado, que a Europa não se fará de um só golpe, que jamais se poderia construir com base nas querelas constantes entre a França e a Alemanha e que a criação de bases comuns económicas entre a França e a Alemanha era o primeiro passo para a futura federação europeia, tornando clara, se dúvidas houvesse, a ideia de uma integração que, muito mais do que económica, visaria politicamente soerguer-se.
A ideia do governo francês era, na realidade, a de que o órgão de decisão por excelência, no quadro desta organização internacional, não deveria ser de representação intergovernamental, antes constituído por personalidades independentes dos respectivos governos, que comporiam uma autoridade supranacional a responder, em exclusivo, perante uma Assembleia Parlamentar a criar no âmbito da organização internacional que se pretendia estruturar, como primeiro passo para que, a partir das bases funcionalistas da teoria dos pequenos passos de Monnet, a integração dos sectores do carvão e do aço pudesse espalhar-se aos restantes sectores económicos, num processo de spill over que haveria de abranger a globalidade da economia.
Seria assim que a França, a Alemanha, os países do Benelux e a Itália se envolveriam, em 1950, na negociação de um tratado internacional, que, uma vez ultrapassadas as divergências, designadamente as que opunham as concepções federalistas de Franceses e Alemães ao desejo dos restantes de caminhar mais lentamente no processo de integração europeia, seria assinado a 18 de Abril de 1951, em Paris, dando origem à Comunidade Europeia do Carvão e do Aço a – CECA.
O fracasso das idealizadas Comunidade Europeia de Defesa e Comunidade Política Europeia, porém, juntamente com a solução pouco satisfatória para ultrapassá-lo, através da criação da União da Europa Ocidental, haveriam de conduzir os líderes dos Seis pela via mais prudente das solidariedades de parte, lentas e consistentes, por forma a moldar, numa matriz menos federalizante, as comunidades europeias que a construção do edifício europeu haveria, em breve, de erguer.
Seria nesta base que o Benelux redigiria, em 1955, o Memorandum do mesmo nome que seria discutido na conferência de ministros dos Negócios Estrangeiros da CECA, em Junho do mesmo ano, ao longo da Conferência de Messina. Tomava-se, na realidade, e progressivamente, consciência de que nenhum país europeu tinha, por si só, uma dimensão considerável, e comportava, por si só, um mercado suficientemente alargado que proporcionasse condições de expansão contínua da actividade económica. Era, pois, preciso, alargar os mercados, alargar o quadro em que actuavam as empresas, permitindo-lhes produzir, não apenas para mercados de dez, vinte, trinta, cinquenta milhões de consumidores, mas para mercados com cem, duzentos ou mais milhões de potenciais consumidores.
Depois de analisar as questões prementes e ultrapassar os pontos de vista divergentes, a Comissão, presidida pelo belga, activista dos movimentos europeus, Paul-Henri Spaak, haveria de elaborar o Memorandum Spaak, aprovado em Veneza, a 6 de Maio de 1950, o qual viria a servir de base à negociação de dois tratados internacionais que viriam a ser assinados em Roma, a 25 de Março de 1957, com a designação de Tratados de Roma, instituindo a Comunidade Económica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atómica (EURATOM), as duas Comunidades Europeias que viriam juntar-se a já existente Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, constituindo três organizações internacionais distintas que passariam a responder, em conjunto, pelo processo de integração europeia.
Estava construído o primeiro patamar do edifício europeu. A partir daqui, as mudanças sucederiam a uma velocidade dramaticamente acelerada. Às vezes positivas, outras nem por isso, a verdade é que o projecto europeu, sonhado e repensado vezes sem conta nessa História que é Europeia e que durante muito foi também mundial, via-se assim transformado em realidade. Evoluindo e retrocedendo, na dicotomia do aprofundamento dito político, mas durante muito tempo apenas económico, porém sempre alargando-se a novos membros, as Comunidades Europeias viriam a transformar-se naquilo que orgulhosamente hoje são. Ainda que tristemente embrenhadas numa União Europeia que, parte do sonho sonhado do projecto europeu, persistem em negar a universalidade da abertura, característica primeira que Monnet não se esqueceria de enunciar pela voz de Schuman.

Uma visão do Projecto Europeu. Por Raquel Patrício

2006-03-06T18:03:00.000Z

Suspensa nas contradições impostas pelas negativas francesa e holandesa à ratificação popular do Tratado Constitucional Europeu, a União Europeia vê abrir-se uma etapa nova à já longa caminhada que tem permitido a construção do edifício europeu. Uma caminhada concreta de quase cinquenta e cinco anos, mas de raízes seculares, que trouxe para a prática política o desejo de unidade do continente europeu. Um desejo sempre proclamado, mas apenas alcançado pela violência da imposição. Um desejo que apenas os pais fundadores da Europa Unida souberam tornar realidade sem imposição, a partir da legitimidade de populações saturadas de guerras e conflitos. Um desejo alcançado com avanços e recuos a que hoje se depara o desafio de mais uma crise a ultrapassar.Na verdade, os princípios orientadores do comportamento dos Estados-membros no seio da União Europeia e os objectivos que lhe deram origem, designadamente o de promover a união dos povos europeus com base na solidariedade e na defesa de interesses, senão comuns, pelo menos convergentes sobretudo no domínio económico, foram definidos, ao longo de séculos, por pensadores que projectaram a união da Europa. S.Tomás de Aquino, Dante Alighieri, Pierre Dubois, o duque de Sully, Éméric Crucé, Joahnes Althusius, Bento Espinosa, os Projectistas da Paz, destes salientando-se o abade Saint-Pierre, Leibniz, William Penn e Emmanuel Kant, e bem ainda o conde Henry Saint-Simon, com as correcções introduzidas por Rousseau, Jean-Pierre Béranger, José Mazzini, Pierre Leroux, Vítor Hugo, Lemmonier, Proudhon e a emergência do Federalismo, defenderam, cada um a seu modo, a ideia de unidade, da Europa e do mundo, na busca incessante pela sempre desejada paz.Os acontecimentos, porém, raramente deram aplicação a estas teorizações em toda a extensão europeia, afirmando-se os conflitos e as guerras como a constante característica do sistema europeu, de base eminentemente estadual, ao longo da História. O atomismo no Mundo Antigo, as divisões no Mundo Medieval e as divergências no Mundo Moderno foram as constantes que marcaram a História Europeia da Antiguidade à Modernidade, prosseguindo, nos séculos XIX e XX, com os conflitos no Mundo Contemporâneo.A Civilização Grega jamais constituiu um todo político unificado, afirmando-se, antes, como um conjunto de várias cidades-estados, ciosas da sua autonomia, apenas capazes de se unir em alguns cultos e ritos comuns e em grandes competições atléticas.Alcançando a unidade territorial pelo sangue e pela força, o império de Alexandre Magno e o Império Romano jamais construíram sociedades livremente unificadas, unidas pelo consenso das populações subjugadas às leis impostas pela força das armas.Concretizando, pela primeira vez, a estrutura estadual da Europa, as monarquias bárbaras não dispuseram da capacidade e do tempo necessários para afirmar-se, logo submetidas ao papel aglutinador que a Igreja Romana viria, de imediato, desempenhar.Unidas pela religião, as populações europeias foram, então, unificadas por Carlos Magno. Mas, sem abarcar a total extensão europeia, e apoiado, também, na força bruta e subjugadora, igualmente o novo imperador proporcionou uma falsa e efémera unidade à Europa. Fazendo uma síntese entre o papel aglutinador desempenhado pela Igreja e a unidade alcançada pela força das armas, Carlos Magno criou a Respública Christiana, dando origem às tradições personalista e maquiavélica que não mais deixariam de caracterizar os Estados Europeus e o sistema europeu como um todo.Desenvolvidas na Idade Média, ambas as tradições encontraram, no regime feudal, terreno fértil ao desenvolvimento, com a tendência indelével de supremacia do maquiavelismo.A crise da Igreja no início da época moderna marcou, neste contexto de desunião, o dobre de finados de qualquer união consentida livre e democraticamente, assistindo-se, de imediato, ao advento do Ocidente dos Estados, na estruturação característica da Europa em que vivemos.A Reforma e a Contra-Reforma, as Descobertas e o Renascimento reforçaram essa tendência, não passando as teorizações da unidade europeia de votos pios inaplicáveis à realidade de facto dos egoísmos e do individualismo que o Século das Luzes veio de seguida fomentar.Iluminados pelas novas concepções de independência soberanista à maneira bodiniana, os revisionistas logo foram confrontados com as tendências conservadoras e unitaristas de Estados fortes e poderosos, capazes de impor a hegemonia e a preponderância a toda a Europa. Uns e outros iluminados pelas mesmas luzes, defendiam posições inconciliáveis que avolumaram as contradições e as divergências do Mundo Moderno Europeu.Temporariamente vencedores com a ordem reaccionária imposta em Westfália, os conservadores logo se viram ameaçados pelos ideais revolucionários burgueses e atlânticos, que impunham, progressivamente, a liberdade dos Estados, grandes e pequenos, na construção estadual da Europa. A gloriosa Revolução Inglesa, a independentista Revolução Americana e a solidária, fraternal e igualitária Revolução Francesa, desagregaram, por completo, a ordem europeia do Antigo Regime, perante a impossibilidade do próprio Napoleão Bonaparte em alcançar a unidade europeia, apesar de, curiosamente, ter feito o império que edificou coincidir, em grande parte, com a Europa Unida que até há pouco havia sido a nossa.Imposto pela força, pela força foi esmagado, regressando a velha ordem europeia a ser restabelecida, em Viena, para pouco tempo vir, na realidade, a durar. A Revolução Burguesa e Atlântica despoletaria por toda a Europa, terminando com as ordens legitimistas e reaccionárias, desestabilizando o continente e lançando as bases de uma nova sociedade. Erigido de imediato, o Mundo Contemporâneo rapidamente viria mostrar-se não menos turbulento, não menos repleto de interesses europeus contraditórios e inconciliáveis e totalmente abundante em conflitos.A falta de unidade, de solidariedade e de proximidade entre os Estados europeus, voltados, por tradição maquiavélica, para a prossecução dos interesses soberanos, tornavam-se evidentes. O sonho da unidade europeia desvanecia-se na concretização de alianças e contra-alianças, na troca constante de aliados e inimigos, na estruturação do equilíbrio do concerto europeu, no centro do qual girava a defesa dos interesses nacionais, pauta pela qual tocavam todos os Estados europeus. A inaplicabilidade dos sonhos que projectavam a unidade da Europa parecia tornar-se evidente, enquanto pensadores e teóricos, filósofos e políticos estruturavam esquemas doutrinários apologistas da verdadeira natureza política europeia, a organização soberanamente estadual.Nicolau Maquiavel e Jean Bodin, Grocius e Richelieu, Thomas Hobbes, John Locke, Montesquieu, Voltaire, e também aqui Jean-Jacques Rousseau, prosseguiram a teorização da natureza estadual da Europa, visando a criação de um ambiente pacífico e harmonioso, propício ao desenvolvimento social, político e económico de cada Estado e de todos como partes de um todo mais amplo, o todo europeu, unido na cooperação solidária.O sonho europeu de unidade não havia, porém, desaparecido e o período de entre as duas guerras mundiais viu emergir a Europa dos Federalistas e nascer movimentos concretos que acabariam, décadas depois, por conduzir à edificação das Comunidades Europeias, o único projecto de unidade europeia realmente consequente. Prosseguindo com o conde Richard Coudenhove-Kalergi e a obra “Pan-Europa”, com o Congresso de Viena de 1926 e o Manifesto Pan-Europeu, com as iniciativas de Aristide Briand, a criação de diversos organismos e organizações internacionais destinadas ao estudo das questões europeias e ao aprofundamento das relações europeias visando a unidade do continente, a ideia seria afastada do espírito dos Europeus, designadamente dos políticos dirigentes dos Estados mais poderosos da Europa, quando Hitler, em Maio de 1930, festejou a primeira vitória eleitoral na Alemanha. Uma vez mais, a unidade europeia far-se-ia pela imposição, no caminho traçado por Adolf Hitler, que rapidamente conduziria à Guerra Mundial que era já a Segunda. A perspectiva apocalíptica do nazismo e o paradoxo do génio alemão conduziriam a Europa pelos caminhos do nada, no começo do fim do Euromundo.Contrários à ideia de uma integração europeia, os nacionalismos exacerbados que, com Hitler, voltaram a estar em cena no palco europeu, iniciaram um período de interregno na construção europeia. Passado o choque inicial, e à medida que Hitler somava vitórias sucessivas no projecto de germanização da Europa, os Europeus voltaram a unir-se para opor, à ideia hitleriana de unir, pela violência, a Europa, o ideal de uma Europa federal assente na livre adesão dos Estados democráticos que o desejassem, dando origem ao espírito europeu de resistência ao inimigo nazi. Foi assim que o contexto da Segunda Guerra Mundial se afirmou particularmente fértil no sentido do lançamento do projecto de integração europeia. Os movimentos nacionais de resistência ao inimigo nazi prepararam a criação da Europa, afigurando-se o final das hostilidades, neste contexto de união de esforços, particularmente decisivo, pois o caos em que a Europa se encontrava mergulhada constituiu uma situação capaz de, novamente, fazer nascer a ideia de União Europeia. Os políticos europeus perceberam que era possível transformar a Europa dos nacionalismos exacerbados, geradora de ódios e guerras, numa Europa unida, criadora de progresso, paz social e bem-estar.Desencadeado pelo Congresso da Haia de 1948, este impulso federalista teve continuação com a criação do Conselho da Europa no ano seguinte, com a Declaração Schuman de 1950, com a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, em 1951 e, sobretudo, com a criação da Comunidade Económica Europeia e, simultaneamente, a Comunidade Europeia da Energia Atómica, em 1957, como início de uma caminhada que, ante avanços e recuos, conduziria a décadas de construção europeia., paralelamente às quais as Comunidades, originalmente formadas por seis membros, se foram alargando, primeiro em 1973, quando passaram para nove membros; depois em 1981, quando passaram a contar com dez membros; em 1986, quando se transformaram em Europa dos Doze; em 1995, quando passaram a contar com quinze membros e, finalmente, em Maio de 2004, quando decidiram integrar oito Estados da Europa Central e Oriental, Chipre e Malta. Passada a euroesclerose da década de 1970, em muito pela acção de Giscard d`Estaign e Helmut Schmidt, assim como ultrapassado o efeito perturbador de De Gaulle, as Comunidades avançavam no traçado proposto pelo Acto Único Europeu. E adaptavam-se, também, ao novo ambiente internacional pós-ordem dos Pactos Militares, transformando-se em União Europeia pela acção de Maastricht, cuja engrenagem conduziria à concretização da União Económica e Monetária, com o Euro, à parte as frustradas revisões de Amesterdão e Nice, incapazes de preparar política e institucionalmente a União para o alargamento que, não obstante, concretizar-se-ia. O Tratado Constitucional não tardaria em afirmar-se, com a força de um impulsionador burocrático-bruxelista que as populações não parecem dispostas a aceitar. A não ser depois de uma bem elaborada cirurgia estética tornar aceitáveis os vectores hoje negados, mudando-os, sem contudo alterar-lhes a essência. Na aceitação, ainda, de uma Europa à plusieurs vitesses, que não parece mais suscitar os problemas outrora levantados. Na manutenção do projecto europeu que, extraordinariamente bem estruturado pelos pais fundadores da Europa Unida, num equilíbrio difícil de quebrar-se entre a supranacionalidade e a intergovernamentalidade, filia-se na mais remota tradição aristotélica do associativismo, interpenetrada pela ênfase institucionalista que busca conhecer a razão que leva os indivíduos ou grupos a unirem-se. A União Europeia, síntese do projecto europeu inicial, surge herdeira directa de Aristóteles. Prescindindo da ascese cognitiva da ideia do Bem presente em Platão, as facções, ou grupos, ou Estados, unem-se, não em busca dessa ideia, mas para prover a moderação, considerada a Virtude suprema, através do processo misterioso que é a construção institucional. Herança depois cristianizada por São Tomás de Aquino e a teologia católica, por oposição ao protestantismo derivado do platonista Santo Agostinho, quando a Igreja ascendia a autoridade máxima, a cujos propósitos serviam as concepções de Aquino, depois desenvolvidos pela Escola de Salamanca – Francisco de Vitória e Francisco Suárez –, tomistas enredados na Península Ibérica, bastião da corrente, vindo mais tarde o neotomismo afirmar-se com Teilhard de Chardin.O projecto europeu, assim teoricamente fundamentado, acompanharia sempre a evolução da dicotomia teoria-prática, assentando, primeiro no Federalismo, depois no Funcionalismo de David Mitrany e, depois ainda, no Transnacionalismo e no Neofuncionalismo de Ernst Haas, à medida que as críticas a estes modelos e à visão estato-centrada da própria Teoria das Relações Internacionais faziam evoluir as concepções para as formas mais modernas do Intergovernamentalismo de Stanley Hoffman, do discreto retorno ao Neofuncionalismo por Wayne Sandholtz e John Sysman, do Institucionalismo de Paul Pierson e de Alberta Sbragia e Fritz Scharpf, pelo viés do Federalismo ou do Federalismo Cooperativo, da teoria dos regimes e da interdependência complexa adepta do Institucionalismo Neoliberal. Até que nova repescagem colocasse os Estados-nação uma vez mais na ribalta, segundo uma lógica mista de Realismo, Neorealismo, Intergovernamentalismo Liberal e Construtivismo. Focando-se o debate, depois, entre os consocialistas e os confederalistas, ou entre os comunitaristas e os cosmopolitas, o projecto europeu pode hoje, centrar-se, ora na governança global de Oran Young, ora na Economia Política Internacional de Susan Strange. De modo a situar-se, hoje, no contexto da sociedade internacional global de Hedley Bull, na busca de um novo multilateralismo (Robert Cox) adequado ao modelo de democracia cosmopolita de Daniele Archibugi, os quais se propõem contrapor os fenómenos da polarização social, da decomposição da sociedade civil e das pressões que se exercem sobre a Natureza.O risco de desvirtuar a União Europeia hoje existente, de alterar-lhe a natureza, assim como, de forma mais geral, os riscos possíveis para o projecto político da União Europeia são reais. Mas reais são, também, os riscos do nada-fazer-se para desbloquear o impasse do engano constitucional. Em perigo, o projecto europeu dos pais fundadores da Europa Unida, suspenso nas contradições que enformam a questão: Quo Vadis Europa?